Электронные государственные закупки
Электронные государственные закупки
М.М.Горбунов-Посадов
Несколько лет назад Россия вступила на путь переориентации процедур государственных закупок в направлении широкого применения интернета и современных информационных технологий. Рассматриваются технологические и организационные предпосылки развертывания электронных госзакупок в нашей стране. Анализируется опыт эксплуатации одной из отечественных госзакупочных систем.
Введение
С переходом России к рыночным отношениям потребовался коренной пересмотр системы государственных закупок. От плановых, жестко регламентированных поставок продукции надо было переключаться на приобретение товаров в среде, где перед покупателем всякий раз открываются широкие возможности выбора из многочисленных предложений поставщиков.
Рынок государственных закупок — это не совсем частнокапиталистический рынок [1], где конкуренция продавцов и личная заинтересованность покупателя оказываются мощнейшим экономическим стимулом. Государственный чиновник, вообще говоря, не похож на типичного субъекта рынка: ему часто проще приобретать товары у одного, возможно, давно знакомого ему поставщика. У чиновника практически нет стимулов для тщательного отбора выгодных для государства предложений. Более того, при отсутствии четкой регламентации процесса закупок этот сектор государственной деятельности нередко становится питательной средой для злоупотреблений и коррупции.
Мировая практика выработала достаточно надежный аппарат решения задачи оптимизации государственных закупок и борьбы с коррупцией — законодательно закрепленное проведение открытых торгов (конкурсов). Необходимо, чтобы государственный чиновник был жестко ограничен в выборе механизма приобретения товаров и услуг. Так, в США правила федеральных закупок представляют собой документ объемом несколько тысяч страниц. Правила оговаривают, в частности, что любая закупка объемом свыше 50 000 долларов производится исключительно на конкурсной основе.
В России в конце 90-х годов также был принят ряд законов и руководящих документов, регулирующих механизм государственных закупок, в том числе
• Указ Президента от 8 апреля 1997 г. № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" и
• Федеральный закон Российской Федерации от 5 мая 1999 г. № 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд".
В них была закреплена обязательность организации конкурсов при размещении крупных заказов на закупку продукции для государственных нужд за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и подробно определены конкретные процедуры конкурсов госзакупок.
Поскольку во время подготовки указанных актов интернет в России не получил еще достаточного распространения, нормативно-правовое обеспечение госзакупок оказалось жестко ориентированным на "бумажный" документооборот. Этот очевидный недостаток был в какой-то мере компенсирован выходом Постановления Правительства Российской Федерации № 98 от 12 февраля 2003 г. "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти". Постановлением № 98 в перечень сведений о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в интернете, были включены, в частности, сведения об открытых конкурсах государственных закупок, проводимых федеральным органом исполнительной власти, его территориальными органами и подведомственными ему учреждениями, в том числе:
• условия их проведения,
• порядок участия в них физических и юридических лиц,
• составы конкурсных комиссий,
• протоколы заседаний конкурсных комиссий.
К сожалению, большинство госзаказчиков либо не знало об указанном Постановлении, либо считало возможным игнорировать его требования. Нередко приходилось слышать вопросы типа "А не нарушаем ли мы российское законодательство, обращаясь к услугам интернета при проведении конкурсов госзакупок?". Хотя нарушением являлся именно отказ от интернет-публикации информации о конкурсе. Любопытно, что существенно более результативное решение приняла в феврале 2005 г. Украина, внесшая те же самые положения об обязательности интернет-публикации непосредственно в законодательные акты, регламентирующие госзакупки.Важнейшим событием в сфере нормативно-правового регулирования отечественных электронных госзакупок стало появление Федерального закона Российской Федерации № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
Первоначально внесенный в Госдуму проект закона носил выраженный антиэлектронный характер и делал весьма заметный шаг назад даже по отношению к действовавшему в то время Постановлению № 98. Однако затем, при подготовке ко второму чтению, в текст были внесены многочисленные поправки, в результате чего наиболее одиозные антиэлектронные положения законопроекта ушли в прошлое. К сожалению, последние стадии прохождения законопроекта были несколько скомканы, в результате чего многие электронные процедуры оказались непроработанными. Тем не менее, летом 2005 г. закон подписал Президент, а 1 января 2006 г. закон вступил в силу.
Трудности формирования законодательного базиса электронных госзакупок носят, по-видимому, объективный характер. Так, Германии для приведения законодательства в соответствие с реалиями электронной торговли для государственных нужд потребовалось более пяти лет. Россия пока находится лишь в начале этого пути, но похоже, что и нам не удастся уложиться в более сжатые сроки.Государственные закупки — жизненно важный весомый компонент национальной экономики, их объем в 2005 г. составил более одного триллиона рублей. Реализация электронных торгов по закупке продукции для государственных нужд чрезвычайно актуальна для сегодняшней России. Преимущества, которые несут с собой электронные торги, достаточно очевидны.
Прежде всего, публикация в интернете исчерпывающей информации о проводимых конкурсных торгах и их результатах делает этот важнейший сектор деятельности государства открытым для каждого гражданина страны. Это не только повышает общественный статус государственного чиновника, но и становится действенным средством в борьбе с коррупцией: теперь любая домохозяйка может не выходя из дома контролировать, насколько справедливы госзакупочные цены.
Выход в интернет позволяет привлечь к конкурсам государственных закупок самый широкий круг поставщиков. Компьютеризация повышает эффективность и надежность всех этапов проведения конкурса. В частности, существенно удешевляются, ускоряются и упрощаются процедуры получения конкурсной документации, подачи и приема конкурсной заявки, передачи уточняющих вопросов к конкурсной комиссии и рассылки ответов на них. Конкурсная комиссия получает в свое распоряжение удобные средства систематизации и сравнения полученных заявок, процедура конкурсного отбора становится более четкой и строгой.
Наконец, внедрение электронных торгов для государственных нужд — необходимый шаг на пути становления России в качестве полноправного участника стремительно формирующейся сейчас мировой системы электронной коммерции.
* * *
Российские электронные государственные закупки разворачиваются, разумеется, не на пустом месте. Внушительный опыт уже накоплен за рубежом, да и у нас в стране сделаны первые важные шаги в нужном направлении. Нижеследующий обзор охватывает три источника, питающих строящуюся систему: электронное правительство, электронная коммерция и собственно электронные торги для государственных нужд. Сначала рассмотрим зарубежный опыт, а затем перейдем к ситуации в России.
1. За рубежом
1.1. Электронное правительство
1.2. Электронная коммерция
1.3. Электронные госзакупки
1.1. Электронное правительство
Пользователей интернета сейчас насчитывается более миллиарда — 15% населения всего мира. В Соединенных Штатах к интернету еженедельно обращаются 200 млн. человек — три четверти населения. Интернет занимает весьма заметное место в общественной жизни развитых стран. Поэтому не удивительно, что все большую популярность завоевывает концепция "электронного правительства" (e-government) как средства взаимодействия между населением и органами управления государством.
По оценке ООН, лидером здесь являются США. Как заявил президент США Джордж Буш, электронное правительство должно представлять в Сети федеральные и местные органы управления, а также давать возможность простым гражданам взаимодействовать с правительством более эффективно.
В 2005 г. 173 из 191 государства-члена ООН уже имели правительственные сайты. Дело не ограничивается публикацией информации о структуре и деятельности правительства. Интернет оказался эффективным средством борьбы с бюрократией и волокитой. Так, в Гонконге через интернет можно платить налоги и обновлять водительские права, в Южной Корее — проследить, на какой стадии находится рассмотрение поданной жалобы или заявления. 33 страны позволяют осуществлять через свои сайты юридические действия, например, оплату штрафов или подачу налоговых деклараций.
Рейтинг электронного правительства, отношение властных структур к массовому применению интернета для решения административных и экономических задач постепенно становится одним из важнейших показателей достигнутого страной уровня освоения современных технологий. Здесь нельзя не отметить, что построение системы электронных торгов для государственных нужд — возможно, не самый главный, но достаточно весомый компонент формирования электронного правительства.
1.2. Электронная коммерция
Электронный сектор коммерции за последние годы завоевал устойчивые позиции и продолжает бурно расширяться. В 2005 г. объем мирового интернет-рынка B2B (business-to-business) достиг 3,5 триллиона долларов.
Несколько скромнее выглядят цифры розничной интернет-торговли. В США в 2006 г. объем розничных интернет-продаж превысил 100 млрд. долларов, прирост по сравнению с 2005 г. составил 24%.
К сожалению, электронная коммерция все чаще сталкивается с разного рода компьютерными мошенниками и хулиганами. Экономический ущерб от всех видов сетевых преступлений в 2003 г. составил 215 млрд. долларов. В 2004 г. сумма ущерба возросла до 411 млрд. долларов.
Системы безопасности электронной коммерции постоянно совершенствуются. Безусловно, многие используемые тут приемы и программные продукты найдут применение и в обслуживании электронных торгов для государственных нужд. Хорошо проработаны вопросы защиты информации, передаваемой по каналам интернета. Особого упоминания заслуживает электронная подпись, без которой невозможно полностью переключить на интернет отношения между государственным заказчиком и поставщиками. Электронная подпись поддерживается сейчас достаточно надежными программными средствами, она уже получила широкое применение в качестве инструмента B2B коммерции, но в силу ряда технических обстоятельств пока еще не везде стала предметом повседневного обихода рядовых пользователей интернета.
Строящаяся система электронных государственных закупок может позаимствовать и другие программные компоненты из арсенала электронной коммерции. Однако основная масса применяемого здесь программного обеспечения весьма специфична из-за серьезных ограничений, накладываемых либо жесткими временными рамками (онлайновые биржи), либо чрезвычайно широким кругом потенциальных участников сделок (электронные магазины). Поэтому нельзя всерьез рассчитывать на то, что некоторый готовый программный продукт, обслуживающий соседний сектор электронной коммерции, покроет весомую часть потребностей электронных торгов для государственных нужд.
1.3. Электронные госзакупки
Практически все развитые страны уже сделали определенные шаги в направлении перехода к электронным госзакупкам. В частности, извещения о проводимых конкурсах госзакупок и конкурсная документация сейчас, как правило, публикуются в интернете. В то же время, говоря об электронной поддержке последующих стадий проведения конкурса, нельзя не отметить, что достигнутые здесь результаты пока имеют весьма широкий разброс. Так, в Мексике в 2005 г. около пятидесяти процентов госзакупок полностью реализовано по электронным каналам, в Германии — лишь менее пяти процентов. Дальше других в области электронных конкурсных торгов для государственных нужд ушли Австралия (www.apcc.gov.au), Канада (contractscanada.gc.ca), Мексика, Дания, США.
Для примера, охарактеризуем кратко состояние дел в Австралии. Здесь воплощается в жизнь национальная стратегическая программа автоматизации всех технологических этапов проведения конкурса по поставкам товаров для государственных нужд. Для публикации информации о торгах издается специализированный электронный бюллетень, где каждый может бесплатно ознакомиться с полными комплектами конкурсной документации. На том же сайте организован прием от поставщиков электронных заявок на участие в конкурсе. Функционирует информационно-справочная система, ведется реестр поставщиков, публикуются в интернете законодательные и другие документы, касающиеся электронных торгов. Имеются средства электронного оформления, регистрации, сопровождения и оплаты контрактов.
Зарубежный опыт может многое подсказать при построении системы российских электронных госзакупок. Рассмотрим некоторые характерные особенности пути, пройденного каждой из упомянутых выше стран-лидеров.
Прежде всего, следует отметить работу в сфере национального законодательства. Здесь выделяются две задачи. Первая, более общая, имеющая определяющее значение для национальной электронной коммерции в целом, — юридическое обеспечение электронного документооборота и электронных платежей. Вторая, более частная, но не менее важная, — корректировка нормативно-правовой базы, обслуживающей собственно процедуры государственных закупок.
Создание системы электронных госзакупок — дело достаточно трудоемкое и долгое, нуждающееся в тщательном планировании, четком выделении отдельных этапов. В качестве первого такого этапа, реализация которого приносила вполне ощутимую практическую пользу, повсюду была выбрана организация публикации в интернете извещений о конкурсах госзакупок и конкурсной документации.Преимущества приема по каналам интернета конкурсных заявок от поставщиков не столь очевидны. Кроме того, тут требуется более глубокая юридическая и алгоритмическая проработка. Поэтому интернет-заявки откладываются обычно на последующие этапы.
В каждой из стран-лидеров был открыт национальный сервер госторгов, что позволило консолидировать всю относящуюся к госзакупкам информацию: от регламентирующих нормативно-правовых актов и обзоров рынка до конкретных извещений о конкурсах и сведений о госзакупщиках и поставщиках.
В то же время, несмотря на отмеченные общие черты, ни одна из стран-лидеров не пошла по пути заимствования. Были созданы самостоятельные национальные системы электронных госзакупок, во многом отличающиеся и в плане алгоритмов, и в плане общего дизайна. Причина здесь, по-видимому, прежде всего в специфике национальных законодательств в области госзакупок, а также в нежелании делать весьма существенный компонент национальной экономики зависимым от внешних факторов.
2. Россия: начало пути
2.1. Интернет в России
2.2. Становление электронного правительства
2.3. Электронная коммерция
2.4. Сайты "бумажных" изданий
2.5. Проекты электронных госзакупок
2.1. Интернет в России
Россия занимает 15-е место в списке стран, лидирующих по охвату населения интернетом. В стране функционирует свыше миллиона web-серверов, где размещено около миллиарда различных документов (для сравнения: в мировом интернет-пространстве сейчас около ста миллиардов страниц). Аудитория интернета в России сейчас составляет около 25 млн. человек, к концу 2007 г. ожидается 32 млн. Свыше 8 млн. человек в России обращаются к интернету ежедневно. Если в среднем по России интернетом охвачено около 20 процентов взрослого населения, то по Москве — уже 48 процентов, среди лиц с высшим образованием — 51 процент.
Приведенные цифры позволяют уверенно заключить, что российский поставщик — потенциальный участник электронных торгов для государственных нужд — как представитель наиболее активной части российского общества, скорее всего, уже имеет выход в интернет. Если же он по каким-то причинам отстал, подключение к интернету по коммутируемому телефонному каналу (пропускной способности которого вполне достаточно для участия в электронных торгах) не составит особого труда, а абонентская плата не выйдет за пределы 10–15 долларов в месяц. Любопытно, что именно столько стоит сейчас месячная подписка на бюллетень "Конкурсные торги" — официальное издание, оповещающее поставщиков о проводимых в России государственных закупках федерального уровня. (Строго говоря, для подключения к интернету нужно еще приобрести модем ценой 40–60 долларов. Однако это — единовременная трата, модем будет затем исправно служить три-пять лет.)
Если требуется более интенсивное общение с интернетом, можно подключиться, например, по технологии ADSL, которая, кроме выигрыша в скорости, оставляет свободной для переговоров используемую телефонную линию. Такое подключение в десятки раз быстрее коммутируемого канала, стоит оно 50–150 долларов единовременно и далее от 15 долларов ежемесячно (см., например, stream.ru). Сходные расценки и скорости передачи данных характерны и для подключения по выделенному цифровому каналу.
2.2. Становление электронного правительства
Властные структуры России обратили внимание на интернет относительно недавно. В законодательных актах первое существенное упоминание об интернете встречается в 2000 г., когда в Госдуму был внесен законопроект, регулирующий использование интернета федеральными органами государственной власти. На его основе внесены поправки в федеральные законы "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы РФ" и "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации". Законодательно закреплено, что деятельность федерального органа государственной власти должна достаточно полно отражаться на его сайте, открытом для свободного доступа через интернет.Законы работают: теперь, спустя шесть лет, подавляющее большинство федеральных министерств и ведомств имеет свои интернет-представительства. Несомненная удача — сайт Правительства РФ government.ru. Не отстают от него и сайты многих министерств. Обычное содержание такого сайта — организационная структура министерства, анкетные данные ведущих чиновников, готовящиеся и недавно изданные нормативно-правовые акты, выступления и поездки первых лиц и т. д.
В 2002 г. утверждена федеральная целевая программа "Электронная Россия (2002–2010 годы)" (e-rus.ru). В ней немало места отведено проблематике электронного правительства. Встречаются там и отдельные фразы, непосредственно касающиеся электронных торгов для государственных нужд: "Создание системы электронной торговли для осуществления закупок продукции для федеральных государственных нужд позволит сэкономить от 20 до 40 процентов средств соответствующих бюджетов, выделяемых на подготовку и проведение торгов и организацию закупок".
Постановлением Правительства № 98 от 12 февраля 2003 г. определен весьма внушительный перечень сведений о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования (в интернете). Как уже упоминалось во введении, в перечень вошли, в частности, подробные сведения об открытых конкурсах государственных закупок, проводимых федеральным органом исполнительной власти, его территориальными органами и подведомственными ему учреждениями.
Однако после прошедшей в 2004 году реорганизации не все госорганы поспешили вновь открыть свои сайты. Точнее, по состоянию на лето 2005 года из 83 федеральных ведомств 11 не имели своих интернет-представительств. В этой связи Институт развития свободы информации, опираясь на Постановление № 98, подготовил иск об оспаривании бездействия госорганов, который 18 октября 2005 г. был рассмотрен в Дзержинском районном суде Санкт-Петербурга. К этому моменту в нарушителях оставалось только четыре федеральных ведомства, и суд обязал их обзавестись сайтами до конца года. В результате по состоянию на 1 января 2006 г. не имели сайтов лишь два ведомства: Главное управление специальных программ Президента РФ и созданная в сентябре 2005 года Федеральная аэронавигационная служба.
В июне 2005 г. обсуждался и получил одобрение Правительства проект федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". Согласно законопроекту, в целях реализации права граждан и организаций на информацию в электронной форме государственные органы и органы местного самоуправления подключают свои информационные системы к интернету, открывают для неограниченного доступа свои официальные сайты, выделяют адреса электронной почты для получения запросов и передачи запрашиваемой информации. Определен перечень информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемой в информационных системах общего пользования. Вскоре законопроект будет обсуждаться в Госдуме.
2.3. Электронная коммерция
Электронная коммерция в России интенсивно набирает обороты. Приведем несколько характерных примеров действующих проектов. Крупнейшие российские структуры — Газпром (mbnk.ru), Росатом (etp.ru), РАО ЕЭС (b2b-energo.ru, tzs.elektra.ru) — имеют собственные электронные торговые площадки с многомиллиардными оборотами. Электронная коммерция вполне оправдывает себя и в менее масштабных проектах. Компания Дилайн, российский дистрибьютор компьютерного оборудования, более половины заказов проводит через свою электронную торговую площадку. Годовой объем электронных продаж Дилайн составляет свыше 150 млн. долл. Постепенно поворачивается лицом к интернету и розничная торговля. Например, сейчас функционирует несколько десятков книжных интернет-магазинов. Их ассортимент ничуть не хуже (а в отдельных разделах и заметно богаче), чем у таких лидеров традиционной книжной торговли как магазины Библио-Глобус или Московский дом книги. Цены на книги в интернет-магазинах, как правило, ниже, чем в традиционных, а, скажем, доставка книг на дом по Москве обходится покупателю интернет-магазина Болеро (bolero.ru) в достаточно скромную сумму — 130 рублей.
Заслуженной популярностью пользуется сайт price.ru, где собраны сведения о товарах и ценах нескольких тысяч фирм из Москвы, Санкт-Петербурга, Екатеринбурга, Волгограда, Нижнего Новгорода и Новосибирска, торгующих компьютерами и комплектующими. Покупателю теперь нет необходимости звонить по множеству телефонов, выясняя, где можно приобрести требующуюся цифровую технику: перед ним появляется список фирм, располагающих данным товаром, с указанием цен на него. Информация на сайте оперативно обновляется, достаточно точно отражая текущее состояние рынка компьютерных комплектующих. Сайт весьма представителен: в июле 2007 г. можно было ознакомиться с более чем 12,4 млн. предложений товаров от 2400 фирм. За размещение сведений о себе фирма платит сайту 60–100 долларов в месяц, для потребителей доступ к информации о товарах бесплатный. К услугам сайта ежедневно обращаются десятки тысяч покупателей.
Темпы роста электронного сектора российской экономики внушают уверенный оптимизм: несколько последних лет наблюдается прирост на 30–50% в год.
2.4. Сайты "бумажных" изданий
"Бумажными" будем называть традиционные издания, выходящие в свет на бумаге. Именно "бумажные" издания, публикующие извещения о проходящих конкурсах закупок для государственных нужд, первыми начали движение к электронным госзакупкам. Прежде всего следует упомянуть интернет-версию бюллетеня "Конкурсные торги" — сайт www.bob.ru. "Бумажное" издание "Конкурсных торгов" в конце 90-х годов было законодательно закреплено в качестве основного печатного органа, публикующего извещения о проводимых конкурсах госзакупок федерального уровня. После вступления в силу закона 94-ФЗ вновь был подтвержден статус "Конкурсных торгов" как официального издания. Некоторая часть публикуемых на бумаге сведений о госзакупках доступна на сайте "Конкурсных торгов" бесплатно, для оперативного получения остальной информации надо оформить подписку (можно одновременно и на бумажное, и на интернет-издание). Стоимость подписки довольно высока — около 400 рублей в месяц.
Сходная ситуация сложилась в Москве и в некоторых других региональных изданиях. Сайты бумажных изданий, как правило, не ставили перед собой задачу охвата всех процедур проведения конкурса государственных закупок, ограничиваясь переносом в интернет информации, ранее публиковавшейся на бумаге. Такое стихийное движение от бумажных изданий к электронным нередко чисто механически проецировало бумажные отношения на сферу интернета, что приводило к определенным издержкам. Отметим три характерных недостатка сайтов бумажных изданий.
Недоступность параметров конкурса для поисковых машин. Все бумажные издания — платные. Вероятно поэтому и получение информации на сайтах этих изданий было сделано платным. В результате информация о конкурсах оказалась недоступна для поисковых машин (таких как Яндекс, Google и др.). Известно, однако, что 80–90 процентов информации извлекается из интернета именно посредством обращения к поисковым машинам, т. е. из-за платности доступа важнейший канал получения информации для участников госзакупок оказался перекрыт.
Со временем "Конкурсные торги" отчасти избавились от этого недостатка: информация о конкурсах стала общедоступной в нерабочее время (после 18:00) или спустя 15 дней с момента публикации. Иначе говоря, подписчик платит за удобный ранний доступ к информации, а для всех остальных она также была доступна, но с некоторым запаздыванием.Закон 94-ФЗ навел относительный порядок в данной сфере. Согласно закону (статья 16, часть 8), "информация о размещении заказа, размещенная на официальных сайтах, должна быть доступна для ознакомления без взимания платы". Однако официальным сайтом стал сайт zakupki.gov.ru, сайт "Конкурсных торгов" официальным не является, и "Конкурсные торги" продолжают брать плату за доступ к своему сайту.
Ручной труд персонала. Возможности интернета позволяют госзаказчику самостоятельно, без посторонней помощи опубликовать на специализированном официальном сайте извещение о конкурсе и конкурсную документацию. При самостоятельной публикации от момента завершения подготовки конкурсных документов до момента, когда эти документы становятся доступными всем потенциальным участникам конкурса, проходит всего несколько секунд. Однако на сайтах бумажных изданий публикуемые электронные документы всякий раз проходили через руки персонала редакции. В результате публикация задерживалась на несколько дней. Отметим, что за эти дни документы по существу не редактировались: содержательное редактирование повлекло бы еще более длительные задержки.
И здесь "Конкурсные торги" в свое время сделали заметный шаг вперед. Госзаказчик получил возможность направить извещение о конкурсе не в виде электронного или бумажного письма, а посредством заполнения специальной электронной формы, выложенной на сайте. Если такую форму немного усовершенствовать, то участие персонала в публикации извещения уже не потребуется.
К сожалению, в законе 94-ФЗ ни слова не сказано об участии персонала официального сайта в публикации. И огорчительные последствия не заставили себя ждать: официальный сайт zakupki.gov.ru предполагает, что вся публикуемая на сайте информация предварительно просматривается оператором сайта. Некоторым утешением служит лишь то, что оператору запрещено что-либо менять в этой информации, и, кроме того, время такого просмотра ограничено одним днем.
Конкурсная документация на бумаге. Согласно нормам законодательства, установленным в конце 90-х годов и действовавших до 2006 года, при проведении конкурса госзакупок в массовых изданиях публиковалось лишь краткое извещение о конкурсе, а основной объем конкурсной документации размножался в небольшом числе экземпляров, которые выдавались или продавались госзаказчиком заинтересованным участникам конкурса. В среде "бумажных" отношений такое деление конкурсных документов было вполне оправдано: если бы в массовом издании публиковались полные комплекты документации, объем издания вырос бы в сотни раз. При переходе в интернет ситуация принципиально меняется: публикация на сайте 50–100 страничек документации требует всего лишь крайне незначительного расхода дешевого дискового пространства. Поэтому в интернете, конечно же, конкурсную документацию всегда следует публиковать в полном объеме. Именно этого требовало Постановление Правительства РФ № 98 от 12 февраля 2003 г. Однако в силу инерции "бумажных" отношений даже в 2005 году лишь незначительная часть интернет-извещений о конкурсах (для сайта "Конкурсные торги" — около 10 процентов) сопровождалась публикацией полного комплекта конкурсных документов. Ныне действующий Федеральный закон Российской Федерации № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" наводит определенный порядок в сфере интернет-публикации конкурсной документации. Согласно закону, заказчик обязан опубликовать документацию на официальном сайте. В то же время сайты официальных изданий не попадают в сферу действия закона, и там публикация документации обязательной не является.
Отмеченные недостатки сайтов бумажных изданий обусловлены трудностями роста и, разумеется, не могут поставить под сомнение важность достигнутых ими результатов. Эти сайты сделали чрезвычайно полезное дело: подготовили российских участников размещения государственных заказов к переходу в электронную сферу. Благодаря их усилиям значительный сектор госзакупок фактически давно переместился в интернет. Так, бумажные "Конкурсные торги" с тиражом 3500 экз. в последние годы служили лишь формальным фиговым листком законопослушания, прикрывающим более ста тысяч "электронных" читателей, зарегистрированных на сайте этого издания.
2.5. Проекты электронных госзакупок
Первый крупный федеральный проект электронных государственных закупок стартовал весной 2001 года. По заданию Министерства промышленности, науки и технологий РФ к созданию отечественной системы электронных торгов для государственных нужд приступили три организации: Институт макроэкономических исследований Минэкономразвития России, Всероссийский научно-исследовательский институт межотраслевой информации и Институт прикладной математики им.М.В.Келдыша РАН (ИПМ).
В 2002 г. была принята программа "Электронная Россия", в рамках которой три министерства — Минпромнауки, Минэкономразвития и Минсвязи — объявили конкурсы на проведение работ по тематике электронных госзакупок.
Конкурс Минпромнауки выиграли упомянутые выше три организации, которые продолжили работу над своим проектом. Одним из результатов этого проекта стала созданная в ИПМ система goszakupki.ru, которой посвящен последний раздел настоящей работы. Минэкономразвития объявило два конкурса. Первый из них, по обслуживанию электронных государственных закупок федерального уровня, выиграла фирма Компьюлинк. Эта фирма разрабатывает портал электронных госзакупок zakupki.gov.ru, который 20 февраля 2006 г. Распоряжением Правительства РФ № 229-р был объявлен официальным сайтом Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов. Второй конкурс Минэкономразвития, по обслуживанию региональных госзакупок, выиграла фирма Парус. Конкурс Минсвязи выиграли фирма Когнитивные технологии и Институт системного анализа РАН.
Множество проектов электронных госзакупок реализуется в регионах как с участием упомянутых фирм, так и самостоятельно. Заметные результаты получены в Новосибирске, Санкт-Петербурге, Чувашии, Белгороде, Казани и др.
Наряду с сайтами, занятыми непосредственным обслуживанием конкретных конкурсов госзакупок, в интернете открыт ряд сайтов, собирающих различные материалы по данной тематике. В частности, очень неплохо представлена российская нормативно-правовая база государственных закупок. Располагающему выходом в интернет участнику торгов нет необходимости накапливать у себя груды брошюр и юридических справочников: к его услугам библиотеки сайтов
• "ИНФОГОЗ" (infogoz.vimi.ru),
• "Государственный заказ" (www.statetenders.ru),
• "Государственный заказ Санкт-Петербурга" (www.gz-spb.ru),
• Института госзакупок (igz.ru),
• и др.
3. Электронные конкурсные процедуры
3.1. Состояние дел и проблемы
3.2. Общероссийский сайт
3.3. Подготовка и публикация конкурсной документации
3.4. Рассылка новостей конкурса
3.5. Прием заявок и завершение конкурса
3.6. Электронный аукцион
3.7. Запрос котировок
3.1. Состояние дел и проблемы
Сложившаяся в настоящее время в России система госзакупок [1–3] в известной мере отвечает требованиям рыночной экономики. Крупные закупки производятся, как правило, посредством объявления открытого конкурса поставщиков.
Российское законодательство до недавнего времени предполагало, что все процедуры проведения конкурса опираются исключительно на "бумажные" отношения между заказчиком и участниками. Тем не менее, благодаря сайтам бумажных изданий и другим проектам (см. разд. 2.4, 2.5), значительный сектор госзакупок фактически давно переместился в электронную сферу. Дополнительный импульс этому движению придало Постановление Правительства РФ № 98 от 12 февраля 2003 г. Вступивший в силу 1 января 2006 г. Федеральный закон Российской Федерации № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" окончательно закрепил роль интернета как одного из основных каналов взаимодействия между участниками размещения заказа и заказчиком.
Вместе с тем, для полновесного перехода к электронным государственным закупкам предстоит приложить еще немало усилий. Требуется систематически переосмыслить под новым углом зрения все аспекты конкурсных закупок: скорректировать действующее законодательство, принять ряд организационных мер, а также спроектировать и реализовать средства программной поддержки. Вопросы нормативно-правового регулирования и программной реализации электронных госзакупок мы рассмотрим позднее. Сначала надо выяснить, как трансформируются конкурсные процедуры при переходе от "бумажных" к электронным госзакупкам. К сожалению, написанные в спешке положения закона 94-ФЗ лишь обозначили некоторые начальные контуры электронных госзакупок. В последующих разделах мы попытаемся восполнить некоторые пробелы этого закона и спрогнозировать, как должны будут выглядеть основные электронные госзакупочные процедуры после ожидающего нас, по-видимому, внесения в закон необходимых поправок.
3.2. Общероссийский сайт
Важнейший девиз торгов для государственных нужд — открытость. Этот девиз однозначно диктует нам, что в качестве основной связующей среды для проведения электронных закупок надлежит выбрать интернет — среду, обеспечивающую всем и каждому доступ к размещаемой в ней информации.
Следующий вопрос — где именно следует размещать материалы госзакупок в интернете? На первый взгляд, тут возможны два решения: либо на сайте госзаказчика, либо централизованно, на едином для всех официальном сайте российских госзакупок. При более тщательном рассмотрении оказывается, что единый сайт заметно предпочтительнее.
Прежде всего, единый сайт способствует консолидации российского экономического пространства. Сюда стекаются сведения обо всех проходящих в стране конкурсах госзакупок. Здесь эти сведения систематизируются, что позволяет посетившему сайт поставщику использовать разнообразные механизмы поиска: классификаторы, ключевые слова, контекстный поиск и т. д. Придя на сайт, можно попросить, например: "Показать все открытые в настоящий момент конкурсы на поставку товара Т в регион Р".
Поставщик, ищущий пути сбыта своей продукции, на общероссийском сайте сразу увидит общую картину государственных закупок данного товара по стране в целом. Если же разнести информацию о конкурсах по отдельным сайтам госзаказчиков, то чтобы сформировать такую картину, поставщику придется долго искать и перелопачивать многочисленные web-страницы. Кроме того, госзакупочная информация на этих страницах будет, скорее всего, представлена в различных форматах и, вероятно, вытеснена на периферию сайта.
Кроме того, далеко не каждому госзаказчику по силам создание и поддержка собственного сайта, не говоря уже о выводе сайта на тот уровень обслуживания конкурса, который способен обеспечить специализированный официальный сайт. Здесь требуются заметные материальные вложения, а также привлечение дефицитных специалистов, имеющих опыт размещения информации в интернете. Напротив, как будет видно из дальнейшего изложения, для проведения электронного конкурса на базе специализированного сайта госзакупок госзаказчику не нужно ничего кроме владения простейшими навыками работы на компьютере.
Наконец, при возникновении коллизий между заказчиком и участником конкурса официальный сайт госзакупок может выступить в роли независимого и весьма информированного арбитра. Сайт должен вести общедоступный протокол изменений, вносимых в опубликованную конкурсную документацию. Автоматически формируемый протокол изменений, в частности, не позволит госзаказчику, подправившему документацию, по забывчивости или злонамеренно не проинформировать об этом участников размещения заказа.
Список преимуществ специализированного сайта можно легко продолжить. Однако приведенных выше соображений достаточно, чтобы утверждать: общероссийский официальный сайт — наиболее перспективный инструмент обслуживания электронного конкурса.
В то же время публикация информации о конкурсе на собственном сайте госзаказчика может быть оправдана, если она выполняется в дополнение, а не вместо обслуживания конкурса официальным сайтом. Посетитель сайта госзаказчика в этом случае получает возможность тут же, "не сходя с места", познакомиться и с госзакупочной ветвью его деятельности. Технически организовать такое дублирование информации о конкурсе несложно, но здесь, однако, не следует забывать о поддержании целостности информации, размещаемой в интернете: изменения в конкурсные документы должны вноситься одновременно и на официальном сайте, и на собственном сайте госзаказчика.
Интересным дополнением к официальному общероссийскому сайту госзакупок могут служить региональные или ведомственные сайты госзакупок, а также соответствующие разделы на сайтах региональных администраций или ведомств.
Должен ли общероссийский сайт госзакупок быть единственным? К единственности, по-видимому, следует стремиться в перспективе. Но на первых порах имело бы смысл допустить сосуществование нескольких общероссийских официальных сайтов, в результате конкуренции которых удалось бы быстро отшлифовать основные организационные и алгоритмические решения.
К сожалению, в законе 94-ФЗ приведенные выше соображения учтены не были. Закон, с одной стороны, предписывает создание тысяч официальных сайтов, а с другой стороны, никакой конкуренции между этими сайтами не предусматривает: все официальные сайты являются монополистами. Подробному анализу этой и других электронных слабостей закона 94-ФЗ далее будет посвящен самостоятельный раздел 5. Здесь же мы продолжим обсуждение того, как должны были бы выглядеть процедуры электронного размещения государственного заказа, если бы им не помешал упомянутый закон.
3.3. Подготовка и публикация конкурсной документации
Проведение конкурса начинается с составления извещения о конкурсе и конкурсной документации.
Извещение о конкурсе имеет относительно устоявшуюся структуру, что позволяет разработать для него электронный шаблон. Электронный шаблон размещается на сайте госзакупок и предъявляется госзаказчику всякий раз, когда он объявляет новый конкурс. Заполняя шаблон извещения, заказчик конкретизирует основные параметры объявляемого конкурса (их около тридцати). Шаблон не даст упустить из виду какой-либо из важных параметров. Кроме того, применение единого шаблона позволяет выдержать извещения о различных конкурсах в одном и том же стиле, что заметно облегчает восприятие этих данных поставщиками. Наконец, электронный шаблон способствует органичному включению сведений о конкурсе в базу данных конкурсов, а это создает предпосылки для автоматического обслуживания конкурса сайтом госзакупок.
Тексты остальных компонентов конкурсной документации в настоящее время варьируются достаточно широко, поэтому ставить вопрос о внедрении электронных шаблонов, задающих состав или структуру конкурсных документов, по-видимому, преждевременно. Единственное ограничение, которое, возможно, потребуется здесь ввести, — применение единого фиксированного формата при подготовке всех конкурсных документов. В качестве такого формата имеет смысл принять формат редактора MS Word — стандарт де-факто российского делопроизводства. Впрочем, возможны и другие решения. Так, в системе электронных госзакупок Германии в качестве единого стандарта утвержден формат pdf. В то же время официальный российский сайт zakupki.gov.ru не накладывает никаких ограничений на формат конкурсных документов.
Наряду с документами, регламентирующими процедуру конкурса, в комплект подготавливаемой документации входит форма конкурсной заявки, которую в свою очередь имеет смысл представить (целиком или частично) в виде электронного шаблона, предназначенного для заполнения поставщиком. Все преимущества шаблона, перечисленные выше применительно к извещению о конкурсе, в равной мере относятся и к шаблону заявки. Помимо этого, применение электронного шаблона заявки открывает возможность автоматической систематизации всего пакета полученных заявок, что впоследствии заметно облегчит деятельность конкурсной комиссии по определению победителя.
Каким образом информация о новом конкурсе доходит до поставщика? Прежде всего, извещение о конкурсе и конкурсная документация передаются по каналам интернета от заказчика на официальный сайт госзакупок, публикуются там и тем самым становятся доступными для всех пользователей всемирной сети. Вместе с тем, интернет-публикация не отменяет обращения к традиционным средствам массовой информации. Параллельные "бумажные" публикации вполне допустимы и даже желательны (рис. 1). Однако в электронном конкурсе интернет-публикация становится главенствующей, поэтому в каждой бумажной публикации должна теперь указываться ссылка (URL) на извещение в интернете.
Рис. 1. Оповещение о конкурсе
Информация идет к поставщику и другими путями. Он имеет возможность подписаться на тематическую рассылку извещений об объявляемых на официальном сайте конкурсах интересующей его категории и тем самым регулярно получать всю нужную ему информацию по электронной почте. Кроме того, официальный сайт ведет базу данных поставщиков, где отражены их возможности и интересы. Благодаря такой базе госзаказчик, публикуя на сайте извещение о конкурсе, может дополнительно разослать адресные приглашения наиболее перспективным поставщикам (рис. 1).
3.4. Рассылка новостей конкурса
Итак, пусть сработал один из перечисленных каналов, и потенциальный участник получил извещение о конкурсе и конкурсную документацию. Дальнейшее взаимодействие между поставщиком и заказчиком также строится на базе интернета.
Запросы на разъяснение конкурсной документации участники конкурса направляют по электронной почте или же посредством заполнения запросной формы на сайте госзакупок. Запросы не адресуются непосредственно заказчику, а всегда проходят через сервер. Сервер отправит по электронной почте участнику конкурса квитанцию о приеме его запроса, а сам запрос перешлет в конкурсную комиссию. Далее сервер проследит, чтобы конкурсная комиссия уложилась в отведенный срок ответа на поступивший запрос.
Закон 94-ФЗ, в отличие от ранее действовавшего законодательства, не предусматривает рассылку такого ответа всем участникам размещения заказа, однако, к счастью, и не запрещает это делать. Поскольку технически серверу по сути безразлично, отправить письмо одному или всем участникам, он, разумеется, разошлет письма всем, избавив их от необходимости регулярно осматривать web-страницу конкурса в надежде обнаружить очередные размещенные там разъяснения.
Сервер ведет список рассылки новостей конкурса, куда может включить себя любой пользователь интернета, заинтересовавшийся данным конкурсом госзакупок. Участник конкурса, получивший конкурсную документацию из интернета, обязан включить себя в список рассылки, так как иначе к нему не попадет предусмотренная действующим законодательством оперативная информация. Обязательность подписки имеет смысл закрепить в конкурсной документации, потребовав от такого участника указать в конкурсной заявке выданный ему сервером номер квитанции подписки на новости конкурса.
Ответы на запросы по разъяснению конкурсной документации рассылаются всем подписчикам новостей конкурса. Этот же список рассылки используется для оповещения участников конкурса о произведенных заказчиком изменениях в конкурсной документации, о размещении на сайте конкурса протоколов конкурсной комиссии и о других подобных событиях.
Весь документооборот конкурса, проходящий через сервер госзакупок, подробно протоколируется. Это позволяет в случае возникновения разногласий предъявить заинтересованным сторонам исчерпывающие объективные протоколы состоявшихся контактов между организатором и участниками конкурса.
3.5. Прием заявок и завершение конкурса
В электронном конкурсе конкурсные заявки, как и остальные документы, составляются в электронной форме и передаются по каналам интернета. Официальный сайт госзакупок непосредственно вслед за публикацией конкурсной документации открывает процесс приема заявок на участие в объявленном конкурсе.
Заинтересовавшийся конкурсом поставщик знакомится с размещенной в интернете конкурсной документацией, заполняет шаблон конкурсной заявки и передает сформированную заявку на сервер госзакупок. Сервер проверяет, не истек ли указанный в конкурсной документации срок подачи заявок, и высылает поставщику либо сообщение, объясняющее причину отклонения заявки, либо квитанцию, подтверждающую принятие заявки для участия в конкурсе. В последнем случае сервер, кроме того, высылает организатору конкурса уведомление о поступлении очередной заявки.
Чтобы придать электронной конкурсной заявке юридическую силу, поставщик должен ее подписать. Для этого служит электронная цифровая подпись (ЭЦП). К сожалению, аппарат ЭЦП пока не получил в нашей стране должного развития и поддержки. О роли ЭЦП в системе электронных государственных закупок и о перспективах построения в России инфраструктуры, обслуживающей аппарат ЭЦП, мы поговорим в последующих разделах.
С помощью независимого сервера неплохо реализуется процедура "вскрытия конвертов". Напомним, что согласно действующему законодательству поступившие на конкурс конверты с конкурсными заявками запрещено вскрывать до объявленного в конкурсной документации момента публичного вскрытия заявок. В электронном конкурсе конвертов нет, но требование соблюдения конфиденциальности, разумеется, остается в силе: никто не вправе узнать содержимое электронных заявок до момента вскрытия.
Если заявки по электронной почте или по другому каналу интернета передаются непосредственно госзаказчику, то возможность обеспечения временной недоступности содержащейся в заявке информации вызывает у участников конкурса вполне понятные сомнения. Заметно убедительнее предложить поставщикам шифровать свои заявки открытым ключом госзаказчика, но направлять их не сразу госзаказчику, а сначала на официальный сервер госзакупок (рис. 2). Сервер помещает приходящие заявки в недоступное извне защищенное хранилище и держит их там до момента вскрытия заявок, указанного в конкурсной документации. Вскрытие заявок реализуется как предоставление конкурсной комиссии доступа к зашифрованным заявкам. Конфиденциальность обеспечена: персонал сервера не может узнать содержимое заявок, так как не владеет закрытым ключом госзаказчика и, следовательно, не способен их расшифровать, а госзаказчик не может прочитать заявки раньше времени, так как не имеет доступа к защищенному хранилищу сервера.
Рис. 2. Прохождение конкурсных заявок
По завершении вскрытия заявок сервер госзакупок "оглашает" (т. е. публикует в интернете и рассылает по электронным адресам участников конкурса) всю ту информацию о составе участников конкурса, предоставление которой предусмотрено действующим законодательством. Помимо заключительного оглашения состава участников, можно организовать и прямую интернет-трансляцию процедуры вскрытия заявок в видео и/или в текстовом режиме.
Для организации широковещательной прямой видеотрансляции вполне достаточно бытовой видеокамеры среднего класса и интернет-канала средней пропускной способности. Объектив видеокамеры направляется на рабочий стол конкурсной комиссии, видеосигнал передается на сервер, а оттуда рассылается на компьютеры участников конкурса.
Текстовый режим предполагает, что секретарь конкурсной комиссии непосредственно по ходу вскрытия заявок ведет протокол. Как только в протоколе появляется запись об очередном участнике конкурса, она тут же передается по каналам интернета на сервер и далее к участникам конкурса.
Благодаря прямой трансляции участники конкурса получают возможность, не приезжая на заседание конкурсной комиссии, тем не менее "вживую" наблюдать за процедурой вскрытия заявок на экране своего компьютера. Вместе с тем ничто не мешает участникам конкурса по старинке лично прибыть на заседание комиссии и непосредственно наблюдать, как с головного сервера считываются тексты поступивших заявок.
Впрочем, если в "бумажном" конкурсе законодательно закрепленное требование публичности вскрытия заявок представляется весьма органичным, то при электронных отношениях публичность вскрытия во многом теряет смысл. Воочию убедиться в том, что его электронную заявку никто не прочитал раньше времени, прибывший на вскрытие конкурсант не сможет. Протокол вскрытия практически одновременно появляется и у конкурсной комиссии, и в интернете, так что эффект присутствия в равной мере реализуется как на заседании комиссии, так и у компьютера на рабочем месте конкурсанта. Наконец, большинство претензий к проведению процедуры вскрытия должно теперь адресоваться не конкурсной комиссии, а официальному сайту, который в свое время выслал конкурсанту квитанцию о приеме его заявки. Таким образом, похоже, отпали все причины, из-за которых конкурсанту имело смысл ехать на заседание комиссии.
Заявки вскрыты, и конкурсная комиссия приступает к работе. Заметным подспорьем для нее станут сводные таблицы параметров поступивших заявок, автоматическое формирование которых стало возможным благодаря применению техники шаблонов.
Так или иначе, в результате работы конкурсной комиссии определяется победитель конкурса. В соответствии с действующим законодательством информация о победителе должна быть опубликована. Конкурсная комиссия размещает на официальном сайте итоговый протокол конкурса, а сайт, в свою очередь, рассылает сообщение о появлении итогового протокола подписчикам новостей конкурса по электронной почте.
Определив победителя конкурса, госзаказчик заключает с ним контракт и затем контролирует выполнение заключенного контракта. На этом последнем этапе также можно ставить вопрос о компьютерной поддержке, однако рассматривать его мы не будем, поскольку специфика госзакупок тут несущественна.
3.6. Электронный аукцион
Закон 94-ФЗ ввел новый для российских госзакупок способ размещения заказа — аукцион, а также задал определенные рамки для проведения аукциона в электронной форме. Остановимся на некоторых процедурных особенностях электронного аукциона.
Прежде всего, при подготовке электронного аукциона необходимо предусмотреть возможность электронной подписки на новости аукциона. Подписка дает в руки госзаказчика канал для оперативной связи с участниками аукциона. В частности, если после размещения извещения об аукционе будет обнаружена какая-либо неточность в тексте извещения, госзаказчик может смело редактировать этот текст. Ведь благодаря проведенной подписке заказчик уверен в том, что подписанные на рассылку новостей участники аукциона сразу же получат электронные письма с сообщением о внесенных исправлениях. Как и в случае конкурса, организацию подписки на новости аукциона должен взять на себя официальный сайт госзакупок.
Конкретные электронные аукционные процедуры прописаны в законе недостаточно подробно, что дает простор для различных их реализаций. Таких реализаций, вообще говоря, может появиться несколько тысяч, поскольку каждому госзаказчику предоставлено право выбора конкретной реализации (статья 41, часть 5). Государственному заказчику тут можно только посочувствовать, так как согласно закону он обязан обеспечить надежность выбранной реализации. Как найти добротную реализацию, как обеспечить искомую надежность, — закон не поясняет, да и вряд ли тут можно дать какие-либо разумные рекомендации. Здравый смысл подсказывает, что выбором программной реализации аукционных процедур должен был заниматься общероссийский официальный сайт, а вовсе не госзаказчик. Но с законом не поспоришь...
Единственный положительный момент в данном положении закона заключен в том, что в результате, возможно, мы станем свидетелями конкуренции между несколькими реализациями электронного аукциона. А эта конкуренция должна рано или поздно привести к удобному для всех и надежному набору электронных аукционных процедур.
Нельзя не упомянуть очевидный просчет законодателя, не предусмотревшего для электронной версии ограничений на шаг аукциона. Тем самым заторговавшийся участник электронного аукциона получил возможность в полном соответствии с положениями 94-ФЗ ловко уйти от подписания контракта. Для этого ему достаточно написать небольшую программу, которая будет каждые полчаса сбрасывать с цены контракта по одной копейке, — в результате аукцион затянется на сотни лет.
3.7. Запрос котировок
Еще один способ размещения государственного заказ, предусмотренный законом 94-ФЗ, — запрос котировок. В части 1 статьи 42 этого закона записано "Под запросом котировок понимается способ размещения заказа, при котором информация о потребностях в товарах, работах, услугах для государственных или муниципальных нужд сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок и победителем в проведении запроса котировок признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта". Запрос котировок — единственный способ размещения заказа, где законодатель решился полностью довериться интернету, отказавшись от использования бумажных средств оповещения.
Процедуры запроса котировок скоротечны, от момента размещения извещения до истечения срока подачи котировочных заявок может пройти всего четыре рабочих дня, и поэтому особую актуальность приобретает уже не раз упоминавшийся здесь аппарат электронной подписки на рассылку новостей. О проведении запроса котировок можно узнать только по каналам интернета, и эти же каналы (в данном случае, аппарат электронной почты) имеет смысл задействовать для оперативной передачи сообщений от заказчика к участникам.
Если после дня окончания срока подачи котировочных заявок подана только одна заявка, срок подачи заявок продлевается на четыре рабочих дня, при этом госзаказчик, обязан направить запрос котировок не менее чем трем участникам, которые могут осуществить поставки необходимых товаров, выполнение работ, оказание услуг. Здесь известные сложности вызывает оформление отчетности. В отчетных документах должны быть предусмотрены средства убеждения контролирующей организации в том, что госзаказчик действительно разослал предписанный действующим законодательством минимум запросов. Поэтому производить рассылку запросов имеет смысл не непосредственно по электронным адресам отобранных поставщиков, а через официальный сайт госзакупок. Сайт протоколирует проведенные рассылки и тем самым накапливает объективные материалы для последующих проверок.
Для осуществления рассылки госзаказчик заполняет электронную форму, где указывает электронный адрес поставщика, наименование поставщика, источник, из которого был получен электронный адрес поставщика, и, разумеется, само письмо с запросом.
В качестве источника получения электронного адреса поставщика, как правило, указываются различные торговые площадки типа price.ru (поставки компьютерного оборудования). Указание источника позволяет при проверке удостовериться в добросовестности госзаказчика. Помимо этого, на официальном сайте можно публиковать реестр наиболее часто указываемых источников, помогая тем самым проведению последующих запросов котировок.
Рассылаемые электронные письма снабжаются электронной цифровой подписью сайта, приобретая необходимый им официальный статус. В условиях, когда подавляющее большинство российских госзакупщиков не имеет собственной электронной подписи, такая возможность представляется весьма полезной.
Кроме того, проведение рассылки запросов через сервер может послужить действенным механизмом накопления информации о поставщиках. В самом деле, если сервер в дополнение к рассылке запроса от госзаказчика попросит поставщика сообщить ему ряд сведений о себе, заполнив прилагаемую к письму форму, то из таких сведений будет постепенно формироваться чрезвычайно полезная для госзаказчиков база данных о поставщиках. Затем сервер может предложить госзаказчику сообщить ему о проведенных закупках. Эти сведения также заносятся в базу данных, позволяя последующим госзаказчикам составить мнение о возможностях и надежности отдельных поставщиков.
4. Нормативно-правовое регулирование
4.1. Статус электронной публикации
4.2. Официальные сайты госзакупок
4.3. Процедура публикации
4.4. Источники финансирования
4.5. Публикация конкурсной документации
4.6. Рассылка изменений и разъяснений
4.7. Сокращение сроков
4.8. Публикация протоколов
4.9. Бумажные и интернет-заявки
4.10. Шифрование заявки
4.11. Электронная экспертиза
4.12. Электронная цифровая подпись
4.13. Способы проведения конкурса
Становление электронной торговли для государственных нужд в России долгое время сдерживалось из-за отсутствия в федеральном законодательстве норм, регламентирующих применение электронного формата госзакупок. Действовавшее законодательство, вышедшие книги и учебно-методические пособия [1–4] четко очерчивали "бумажные" процедуры госзакупок. Электронные же госзакупки лишь в отдельных звеньях поддерживались соответствующими нормативно-правовыми актами.
Положение решительно изменилось в 2006 году, когда вступил в силу Федеральный закон Российской Федерации № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Закон достаточно подробно регламентирует некоторые электронные госзакупочные процедуры, но в то же время, к сожалению, оставляет без внимания многие критически важные аспекты электронных отношений между государственным заказчиком и поставщиками.
Остановимся на электронных положениях 94-ФЗ более подробно, а также попытаемся определить, где действующее законодательство нуждается в дополнении и совершенствовании.
4.1. Статус электронной публикации
Одним из существенных обстоятельств, тормозящих внедрение электронных отношений в области государственных закупок, является закрепленная в законе 94-ФЗ обязательность публикации извещения о проводимом конкурсе в "бумажном" издании. Бумажная публикация выбивает мощный козырь электронных госзакупок — оперативность. Госзаказчику для публикации подготовленных конкурсных документов в интернете достаточно нескольких секунд, а для бумажной публикации требуется, как правило, несколько недель. Если бумажная публикация остается обязательной, то говорить об ускорении проведения конкурса не приходится: новые электронные отношения вынуждены в своих сроках постоянно оглядываться на сроки обязательных бумажных.
Необходимо законодательное решение, утверждающее статус интернет-публикации на официальном сайте госзакупок как главенствующей, а точнее — как первичной. Объявление интернет-публикации первичной означает прежде всего, что отсчет сроков конкурса будет вестись, начиная с момента интернет-публикации. Традиционные печатные ("бумажные") извещения о конкурсе останутся вполне допустимыми и даже желательными, однако от времени их публикации сроки конкурса зависеть не будут, и в каждом из бумажных извещений должна будет указываться ссылка (URL) на первичное извещение, опубликованное в интернете
Большинство развитых стран уже давно законодательно закрепили первичность интернет-публикации извещения. Так, в ЕС вся информация об объявленных тендерах публикуется в Приложении S к "Официальному журналу EC" (Official Journal of the European Communities). Бумажная версия этого приложения была упразднена 1 июля 1998 г., и официальным изданием является "Электронный ежедневник тендеров" (Tender Electronics Daily — TED).
В России же ситуация оставляет желать лучшего. Согласно закону 94-ФЗ, обязательными являются обе публикации: и в официальном издании на бумаге, и на официальном сервере в интернете.
Однако чтобы добиться реального ускорения конкурсных процедур, необходимо вовсе отказаться от обязательной, первичной публикации на бумаге, как это сделано в развитых странах. Легко подсчитать, что задержка сроков проведения конкурса, обусловленная обязательностью бумажной публикации, предписываемой российским законодательством, составляет около 20 дней. Поясним, из чего они складываются.
Возьмем для определенности наиболее известное в нашей стране издание такого рода — бюллетень "Конкурсные торги". Это издание требует, чтобы извещение о конкурсе поступило в редакцию не позднее чем за три дня до выхода очередного номера. "Конкурсные торги" выходят один раз в неделю, поэтому средняя задержка из-за нестыковки сроков конкурса со сроками выхода "Конкурсных торгов" составляет три дня. Наконец, номера "Конкурсных торгов" чрезвычайно долго идут к подписчику: задержка составляет обычно 10–20 дней от момента выхода очередного номера. Итого мы имеем 3 + 3 + 14 = 20 дней задержки.
Напротив, в случае интернет-публикации извещения задержка составит несколько секунд, необходимых для передачи текста извещения на сервер, где размещен официальный сайт госзакупок. Таким образом, только в этом звене конкурса переход к электронной схеме сулит выигрыш в 20 (!) дней. Пренебрегать таким выигрышем, думается, просто недопустимо. Вновь подчеркнем, что сохраняя за бумажным извещением статус первичного, мы обязаны выдерживать все диктуемые бумагой задержки, и поэтому предусмотренная законом 94-ФЗ параллельная электронная публикация извещения ничего не ускоряет, т. е. во многом теряет смысл.
Есть и еще одно соображение, говорящее в пользу главенствующего статуса интернет-публикации извещения. Как уже упоминалось (см. разд. 2.4), сегодня де-факто извещения о конкурсах давно уже перекочевали в интернет. Чтобы убедиться в этом, достаточно вспомнить соотношение "бумажных" и "электронных" читателей извещений: 3500 экз. — бумажный тираж "Конкурсных торгов", и свыше 100 000 — число электронных подписчиков сайта www.bob.ru, где воспроизводится вся публикуемая в бумажных "Конкурсных торгах" информация. Цифры ясно свидетельствуют: публикация в бумажном официальном издании — безусловный анахронизм.
4.2. Официальные сайты госзакупок
Первичная электронная публикация извещения не должна интерпретироваться как появление текста извещения на произвольном сайте интернета в произвольном формате. И из закона 94-ФЗ, и из здравого смысла следует, что под первичной публикацией понимается размещение информации на одном из официальных сайтов госзакупок. Далее следовало бы прописать механизм получения сайтом статуса официального (тематического или регионального). Среди официальных сайтов имело смысл выделить некоторый центральный сайт (сайты?) российских госзакупок, куда все официальные сайты обязаны высылать в согласованном формате сведения о размещаемых у них извещениях о закупках.
К сожалению, в законе 94-ФЗ понятие центрального сайта российских госзакупок отсутствует. Вместо этого вводится трехуровневая система официальных госзакупочных сайтов (сайт Российской Федерации, сайты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований), отношения между которыми поражают своей непродуманностью: муниципальные сайты обязаны дублировать (точнее, реплицировать) свою информацию на сайтах субъектов Федерации, но сайты субъектов не обязаны реплицировать свои данные на сайте Российской Федерации. В результате потенциальный поставщик товаров или услуг для государственных нужд нигде не сможет увидеть сводной картины интересующих его закупок в целом по стране.
4.3. Процедура публикации
Первое, что приходит в голову при проектировании отношений сервера госзакупок и госзаказчика, — организовать их по образу и подобию отношений, сложившихся между госзаказчиками и бумажными средствами массовой информации (см. разд. 2.4). Эти отношения воспринимаются как единственно возможные: госзаказчик направляет в периодическое издание письмо с просьбой о публикации приложенного извещения о конкурсе, а издательский персонал читает это письмо, знакомится с приложением и подверстывает его к очередному номеру газеты или журнала.
Однако при переходе к электронным отношениям такая схема становится нерациональной. Дело в том, что роль персонала периодического издания здесь исключительно регистрирующая, а не корректирующая и не разрешающая. Поэтому в электронном документообороте целесообразно полностью исключить персонал издания из процедуры публикации извещения о конкурсе. Госзаказчик, и только он, отвечает за содержание извещения о конкурсе. Закончив подготовку извещения, госзаказчик должен иметь возможность сразу же опубликовать его без посторонней помощи, не дожидаясь ничьих разрешений. Здесь кроется весьма значительный резерв ускорения конкурсных процедур.
Первое знакомство госзаказчика с официальным сайтом госзакупок должно сопровождаться передачей "верительных грамот" — официальных документов, позволяющих персоналу сайта убедиться в правомочности нового клиента. Но затем на основе этих "верительных грамот" госзаказчику выделяется определенный канал для организации публикаций, и далее он эксплуатирует этот канал уже без обращения к услугам персонала сайта.
К сожалению, эта сторона организации электронной публикации не нашла своего отражения в законе 94-ФЗ. Огорчительные последствия не заставили себя ждать: официальный сайт zakupki.gov.ru в настоящее время предполагает, что никакая информация госзаказчика не может быть размещена на сайте без явной санкции оператора. В то же время, если вспомнить о предписанной 94-ФЗ обязательной бумажной публикации, то окажется, что бороться за ускорение публикации электронной не имеет смысла: все равно общий темп диктует бумажная публикация, влекущая неустранимые задержки конкурсных процедур.
4.4. Источники финансирования
По-видимому, не самым эффективным, но беспроигрышным решением проблемы было бы полное бюджетное финансирование официальных сайтов госзакупок. В этом случае все услуги сайта можно сделать бесплатными как для госзаказчика, так и для участника размещения заказа.
Однако выстраивать финансовые отношения между сайтом и госзаказчиком, возможно, все же придется. Причина в ненадежности интернета как среды документооборота. При сегодняшнем положении дел надо быть готовым к тому, что два-три дня в году сайт госзакупок будет недоступен: вирусные эпидемии, поломки на каком-либо из центральных узлов российского интернета и другие подобные неприятности. В этом случае по вине сайта может произойти срыв объявленных сроков конкурса, и естественно предположить, что сайт должен нести за этот срыв материальную ответственность. Аккуратное решение этой коллизии — страхование электронных конкурсов, и страховая сумма в данном случае должна перечисляться от госзаказчика сайту в момент размещения извещения о госзаказе.
Если же официальный сайт госзакупок функционирует на коммерческой основе, следует аккуратно очертить круг его услуг, предоставляемых исключительно бесплатно. К таким услугам в первую очередь следует отнести открытую публикацию в интернете информации о проводимых конкурсах. Как уже упоминалось, если сайт за эту информацию будет брать плату, то он будет вынужден сделать ее недоступной для универсальных поисковых служб интернета (Яндекс, Google, Рамблер, Апорт и др.). А это — очень серьезная потеря. К счастью, закон 94-ФЗ тут оказался на высоте: во всех необходимых случаях достаточно четко оговорено, что доступ к размещаемой на официальном сайте госзакупочной информации осуществляется бесплатно.
Согласно 94-ФЗ, бесплатным является и размещение на официальном сайте информации о госзаказе. В то же время сайт вполне может брать плату за другие услуги, например, за подписку на извещения о конкурсах, проводимых в заданном регионе и/или касающихся закупок товара заданной категории. Подписка означает, что каждый раз при объявлении на сервере нового конкурса, удовлетворяющего заданным ограничениям, подписчику направляется электронное письмо с уведомлением об открывшемся конкурсе. В законе 94-ФЗ подписка на извещения о конкурсах не упомянута в качестве бесплатной услуги (точнее, в законе вообще нет ни слова об электронной подписке), так что такая подписка может стать неплохим источником дохода для сайта госзакупок.
4.5. Публикация конкурсной документации
Действовавшее до 2003 года законодательство, ориентированное на бумажные отношения, предполагало, что извещение о конкурсе публикуется в средствах массовой информации, а конкурсная документация тиражируется в весьма ограниченном количестве: комплекты конкурсной документации раздаются (или продаются) госзаказчиком только конкурсантам. Было бы серьезной ошибкой механически перенести эти отношения в электронную среду (см. разд. 2.4). Требование закона о предоставлении поставщику бумажного комплекта документов безусловно устарело: век интернета призывает нас избегать передачи бумаг из рук в руки или пересылки их по почте.
Единственное соображение, из-за которого конкурсная документация не публикуется массовыми тиражами, — экономия бумаги. В случае электронных отношений это соображение не действует, публикация в интернете комплекта конкурсной документации в полном объеме не требует сколько-нибудь заметных трудозатрат или материальных ресурсов, и в таком случае продолжать практику деления документов на публикуемые и раздаваемые конкурсантам было бы просто нелепо. Публикация документации в интернете экономит массу усилий, в частности избавляет конкурсанта от необходимости лишней поездки к госзаказчику.
Некоторые затруднения может вызвать публикация в интернете документации, содержащей крупноразмерные чертежи, схемы, фотографии и т. д. Здесь, однако, следует иметь в виду, что изначально такая информация, как правило, представлена в компактном цифровом виде (например, в форме чертежей, подготовленных в системе AutoCAD). Сложности возникают в момент передачи материалов от изготовителя к публикующему их заказчику. Изготовителю обычно проще передать материалы на бумаге, а заказчик в таком случае вынужден их сканировать с большим разрешением, что и приводит к неконтролируемому росту объема электронного представления документов. Если же изготовитель чертежей и заказчик-публикатор договорятся об электронном интерфейсе, проблема объема будет решена.
Итак, госзаказчик закончил подготовку конкурсных материалов — и сразу же и извещение, и вся конкурсная документация должны появиться на общедоступном бесплатном сайте в интернете. Данное положение закреплено и в более раннем Постановлении Правительства РФ № 98 от 12 февраля 2003 г., и в последующем законе № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.
Вместе с тем закон 94-ФЗ обязывает госзаказчика помимо публикации в интернете выдавать конкурсную документацию в электронном или бумажном виде по требованию участника конкурса. Это положение закона и сейчас звучит несколько архаично, а со временем должно, по-видимому, отмереть, так как всем давно уже удобнее получать документацию из интернета. Так, Федеральное агентство по науке и инновациям провело в 2005 году серию конкурсов, в которых приняли участие несколько тысяч организаций. Поскольку документация конкурсов в полном объеме публиковалась в интернете, лишь два участника потребовали от заказчика записать им ее на дискету. Однако и они, похоже, не нуждались в документации, а просто ловко воспользовались легальной возможностью пройти в помещения Агентства.
4.6. Рассылка изменений и разъяснений
Когда публикация извещения и конкурсной документации переведена в интернет, становится очевидным следующий шаг: надо перевести в сферу электронного документооборота рассылку новостей госзаказа, оповещающих, в частности, о состоявшихся изменениях и разъяснениях. Каждый посетитель официального сайта имеет право подписаться на такую рассылку, а для участника размещения подписка на новости конкурса является обязательным требованием (см. разд. 3.5). Подписчик новостей сообщает сайту госзакупок свой электронный адрес, и по этому адресу к нему начинают поступать все вновь появляющиеся материалы заинтересовавшего его конкретного госзаказа или, по крайней мере, извещения о появлении на сайте этого госзаказа новых материалов.
Помимо включения в рассылку, новые материалы (и изменения, и разъяснения документации) должны подверстываться к опубликованным ранее в интернете, с тем чтобы каждый вновь заинтересовавшийся заказом посетитель сайта сразу знакомился со всей накопившейся к текущему моменту информацией. Новому посетителю сайта удобнее читать исправленные, действующие на текущий момент тексты документов, а не первоначальные их версии. В то же время все когда-либо вносившиеся изменения документации должны четко, недвусмысленно протоколироваться. Формат протокола изменений настолько существен, что он нуждается, по-видимому, в директивном закреплении.
Для ответов на запросы о разъяснении документации закон 94-ФЗ устанавливает достаточно жесткие временные нормативы — два рабочих дня. Это придает конкурсу характерный для электронных отношений динамизм.
Отслеживание соблюдения установленных сроков рассылки имеет смысл поручить третейской инстанции — официальному сайту госзакупок. В этом случае запросы о разъяснении направляются не непосредственно к госзаказчику, а на сайт, который в свою очередь пересылает их госзаказчику. И ответы на запросы о разъяснениях, и изменения документации госзаказчик также сначала отсылает на сайт, и именно сайт осуществляет затем массовую рассылку. Содержание всех документов и время их прохождения через официальный сайт протоколируются, что позволяет заинтересованным сторонам при разбирательстве различных конфликтов получить полную достоверную информацию о содержании и сроках проводившихся рассылок.
В законе 94-ФЗ вопросы электронной подписки на новости, электронных рассылок, протоколирования изменений документации и др. оказались непроработанными. Так, понятие электронной рассылки в законе вовсе не встречается. В результате закон местами выглядит несколько неряшливо по сравнению с предшествующими нормативными актами. Например, согласно закону разъяснения документации лишь публикуются на официальном сайте, но не рассылаются участникам конкурса, как того требовало действовавшее ранее законодательство. Кроме того, сообщения об изменениях документации "направляются заказными письмами или в форме электронных документов всем участникам размещения заказа, которым была предоставлена конкурсная документация" (статья 24, часть 3), т. е. согласно 94-ФЗ информация об изменениях не доставляется тем участникам размещения заказа, которые прочитали документацию из интернета, а не ездили за ней к заказчику.
4.7. Сокращение сроков
Переход к электронным отношениям между госзаказчиком и конкурсантами радикально ускоряет весь документооборот и, следовательно, позволяет существенно сократить сроки проведения конкурса. Законодательно закрепленные до появления закона 94-ФЗ 45 дней от момента публикации извещения об открывшемся конкурсе до момента вскрытия конкурсных заявок были вполне оправданы, так как обслуживали медлительный бумажный документооборот. При полном переходе к электронным отношениям сроки конкурса безусловно должны сократиться: по-видимому, для электронного документооборота они составят 15-30 дней.
В то же время вызывает удивление предписываемое законом 94-ФЗ сокращение с 45 до 30 дней сроков конкурса, несмотря на сохранение "бумажных" отношений. Если учесть, что "бумажный" номер "Конкурсных торгов" идет к подписчику 2-3 недели и что получение "бумажной" конкурсной документации занимает нередко около недели, то на подготовку заявки у сориентировавшегося на "бумагу" конкурсанта времени просто не остается.
4.8. Публикация протоколов
Упрощение процедур публикации материалов электронного конкурса нашло отражение в расширении состава публикуемых документов и в ужесточении сроков их публикации. Закон 94-ФЗ предписывает обязательность интернет-публикации протоколов вскрытия конкурсных заявок и объявления победителя конкурса. Протоколы вскрытия заявок и допуска заявок к конкурсу должны быть размещены на сайте в день их подписания, итоговый протокол оценки и сопоставления заявок — в течение одного дня после подписания.
Сроки публикации могли бы быть и более жесткими. Здесь неплохим ориентиром служит давно и плодотворно работающее постановление Правительства Чувашии, согласно которому протокол заседания Совета министров Чувашии должен появиться в интернете на сайте Правительства не позднее чем через 20 минут после окончания заседания.
Тем не менее, протоколы публикуются на официальном сайте в достаточно сжатые сроки. Однако, к сожалению, закон 94-ФЗ не предусматривает рассылки подписчикам электронного сообщения о состоявшейся публикации протокола, что несколько обесценивает в глазах участника конкурса оперативность публикации.
Электронную публикацию протокола госзаказчик вправе дополнить фоторепортажем с заседания конкурсной комиссии и/или прямой широковещательной интернет-видеотрансляцией процедуры вскрытия конкурсных заявок. Однако законодательно объявлять такие трансляции обязательными пока, видимо, преждевременно, так как они требуют определенной квалификации обслуживающего конкурс персонала.
4.9. Бумажные и интернет-заявки
Следующая процедура, претендующая на перевод в электронную сферу, — передача и прием конкурсных заявок. Ситуация здесь, к сожалению, отличается от рассмотренных выше не в лучшую сторону. Если на пути реализации электронной публикации и рассылок конкурсных материалов не видно особых препятствий, то для обслуживания передачи конкурсных заявок через интернет требуется нетривиальный аппарат шифрования и электронной цифровой подписи, еще не до конца прижившийся на российской почве.
Принимая во внимание также, что преимущества пересылки конкурсных заявок через интернет не столь существенны, как преимущества электронной публикации и рассылок конкурсных материалов, естественно предположить, что при внедрении электронных госзакупок до интернет-заявок дело может дойти очень нескоро. Об этом, в частности, свидетельствует опыт передовых стран Запада (см. разд. 1.3). Если госзаказчик все же решится реализовать интернет-заявки, то ему придется столкнуться с проблемами, изложенными ниже, в разд. 4.10–4.12.
Отметим, что речь в последующих разделах пойдет о проблемах законодательных и организационных. Что же касается непосредственных навыков шифрования и проставления электронной цифровой подписи, то любой госзаказчик в состоянии овладеть ими за несколько минут. Все, что от него здесь потребуется, — вставить свою секретную флэш-карту с записанным закрытым ключом в USB-разъем компьютера и нажать несколько кнопок, указав подписываемый и/или шифруемый документ.
4.10. Шифрование заявки
Одним из существенных законодательно закрепленных требований к организации конкурса является обеспечение конфиденциальности передачи и хранения конкурсных заявок до объявленного момента вскрытия заявок. При бумажном документообороте это требование означает, что конкурсная заявка поступает организатору конкурса в запечатанном конверте. Никто не вправе раньше времени заглянуть в заявку: нетронутый запечатанный конверт предъявляется конкурсной комиссии и конкурсантам перед публичным вскрытием.
Каким образом обеспечивается тайна содержимого заявки при электронном документообороте? Единственным известным на сегодняшний день техническим решением является шифрование заявки. Отметим, что еще одно средство обеспечения конфиденциальности в интернете — передача заявки по защищенному соединению — здесь не работает. При использовании защищенного соединения злоумышленник действительно не сможет перехватить содержание заявки в процессе передачи. В то же время, если передаваемая заявка не зашифрована, принимающая сторона сразу получает возможность ее прочитать, что является очевидным нарушением закона.
Как должно быть организовано шифрование? Разберем сначала две часто упоминаемые простые, но, к сожалению, не работающие схемы.
Первая некорректная схема — шифрование заявки посредством ключа конкурсанта. Имеется в виду, что конкурсант предъявляет свой ключ для расшифровки заявки только в момент вскрытия заявок. Действительно, здесь никто посторонний не сможет прочитать содержимое заявки до момента вскрытия. Но в данной схеме легко заметить лазейку для конкурсанта: он получает возможность уже в ходе вскрытия заявок отказаться от участия в конкурсе, просто не предъявив свой ключ или же заявив о его утере. Такая возможность прямо противоречит законодательству.
Опровержение схемы с ключом конкурсанта можно построить и иначе. Достаточно задуматься, а нужно ли тут вообще что-либо шифровать? Ведь точно того же эффекта мы достигнем, предъявляя в последний момент не ключ шифра, а саму незашифрованную заявку. И сразу становится очевидной практическая непригодность первой схемы: неясно, как организовать одномоментное предъявление ключей или заявок.
Вторая некорректная схема — шифрование заявки открытым ключом госзаказчика с передачей зашифрованной заявки госзаказчику. Здесь у конкурсанта нет никаких лазеек, но теперь госзаказчик получает возможность воспользоваться своим закрытым ключом раньше времени и неконтролируемо прочитать содержание заявки до момента вскрытия. Тем самым вновь нарушается законодательство, и, следовательно, вторая схема также должна быть отвергнута.
Корректную схему обеспечения конфиденциальности удается построить только с привлечением третьей стороны, каковой может выступать официальный сайт. Конкурсант, как и во второй схеме, шифрует свою заявку открытым ключом госзаказчика, но направляет ее не госзаказчику, а на сервер официального сайта. Зашифрованные заявки накапливаются на сервере в защищенном хранилище и в объявленный момент вскрытия передаются госзаказчику. Конфиденциальность обеспечена: персонал сайта не может прочитать заявку, так как не владеет закрытым ключом госзаказчика, а госзаказчику заявка просто недоступна до момента вскрытия.
Закон 94-ФЗ вносит небольшое уточнение в описанную схему. Дело в том, что согласно части 2 статьи 26 конкурсная комиссия прекращает принимать и начинает вскрывать конкурсные заявки не в момент, указанный в извещении о конкурсе, а несколько позднее. Прежде чем приступить к вскрытию, комиссия обязана объявить об остающейся еще последней возможности "подать заявки на участие в конкурсе, изменить или отозвать поданные заявки". И лишь после такого объявления и приема, изменения или отзыва заявок комиссия приступает к вскрытию. Таким образом, момент предоставления доступа к заявкам, хранящимся на сервере, немного сдвигается. Разумеется, время, когда комиссия фактически приступила к вскрытию, должно быть зафиксировано и в протоколе конкурсной комиссии, и в протоколе сервера.
Описанная схема обеспечения конфиденциальности обслуживания заявок достаточно проста и очевидна. Имеется внушительный опыт ее успешного применения, в частности в системе государственных электронных торгов Австралии — страны, лидирующей в области электронизации госзакупок. Однако при реализации здесь нередко допускаются ошибки, и поэтому, возможно, имеет смысл закрепить приведенный алгоритм посредством соответствующего нормативно-правового акта.
Отметим, что известной слабостью предложенной схемы являются проблемы, которые могут возникнуть при сертификации реализующих ее программных средств. Дело в том, что лежащее в основе данного решения ассиметричное шифрование (в отличие от рассматриваемой ниже электронной цифровой подписи и симметричного шифрования) не поддержано российскими государственными стандартами. Тем не менее, сложившаяся в России практика сертификации достаточно либеральна, и это позволяет надеяться на благоприятный исход [5].
Конфиденциальность электронного документооборота долгое время подвергалась сомнениям из-за закрытости кода популярных в России программных продуктов корпорации Микрософт. Однако сейчас эти сомнения позади. В 2003 г. Микрософт предоставила правительствам более 60 стран, в том числе и России, доступ к исходному коду своих разработок. Тем самым правительственные структуры получили возможность проверить, нет ли в этих программах тайных средств "подглядывания" за происходящим на компьютере. Это означает, что каждый российский пользователь, желающий зашифровать свое электронное письмо, теперь может делать это непосредственно в привычной для него операционной среде, не опасаясь, что его секретная переписка станет известна кому-то за океаном.
4.11. Электронная экспертиза
Чтобы вынести взвешенное решение о результатах конкурса, конкурсная комиссия нередко направляет полученные конкурсные заявки на независимую экспертизу. Современному эксперту, как правило, значительно удобнее не перемещать с места на место бумажные документы, а получить направленную на экспертизу конкурсную заявку по каналам интернета и по тем же каналам отослать свое заключение. Электронный документооборот особенно важен при привлечении иногородних и зарубежных экспертов, в этом случае скорость проведения экспертизы нередко возрастает в несколько раз.
И направление заявки эксперту, и, главное, передача экспертного заключения обычно требуют соблюдения конфиденциальности. Нежелательно, чтобы кто-либо посторонний узнал, кому из экспертов направлена конкурсная заявка и какое он дал заключение по ней. Однако по сравнению с рассмотренным в предыдущем разделе обеспечением конфиденциальности приема и хранения конкурсных заявок обеспечение конфиденциальности взаимодействия между конкурсной комиссией и экспертами реализуется проще. Поскольку и эксперт, и комиссия имеют полное право сразу же знакомиться с полученными документами, здесь вполне достаточно весь документооборот выполнять по защищенному соединению.
Электронная экспертиза предполагает существование электронного представления заявки. Если конкурс ориентирован на получение юридически значимых, т. е. подписанных электронной цифровой подписью интернет-заявок, то именно эти интернет-заявки и направляются экспертам. Если же конкурс проводится без привлечения аппарата электронной цифровой подписи, то для получения электронного представления заявки обычно требуют, чтобы наряду с юридически значимыми бумажными документами конкурсант вложил в конкурсный конверт еще и дискету, содержащую электронную копию бумажной заявки. К сожалению, такая схема недостаточно надежна: как правило, не менее 20–30% дискет по тем или иным техническим причинам комиссии прочитать не удается.
Шансы получить корректную электронную версию конкурсной заявки существенно возрастают, если потребовать от конкурсанта наряду с дискетой направить конкурсной комиссии дополнительно электронный вариант своей заявки по каналам интернета. Важно не забыть, что хотя здесь интернет-заявка может не подписываться электронной подписью, обеспечить ее конфиденциальность совершенно необходимо, т. е. к ней применимы все соображения, изложенные в предыдущем разделе. Опыт проведения такого рода конкурсов в Минпромнауки России свидетельствует, что большинство конкурсантов легко справляются с задачей шифрования своих заявок.
4.12. Электронная цифровая подпись
Согласно российскому законодательству, электронная цифровая подпись — реквизит электронного документа, предназначенный для защиты данного электронного документа от подделки и позволяющий идентифицировать автора документа, а также установить отсутствие искажения информации в электронном документе. Электронная цифровая подпись — ключевой элемент электронного документооборота. Только благодаря электронной подписи электронный документ приобретает юридическую силу. Если какой-либо из циркулирующих в интернете документов не подписан, каждый из участников электронных торгов вправе оспорить его в суде или арбитраже, и суд, скорее всего, примет его сторону.
В электронных госзакупках электронная цифровая подпись может применяться достаточно широко. Для выстраивания более четких отношений между госзаказчиком и официальным сайтом полезно установить правило: госзаказчик электронно подписывает все документы, которые он направляет на сайт, т. е. извещение о конкурсе, конкурсную документацию, изменения в конкурсной документации, разъяснения конкурсной документации и т. д. Строго говоря, и эксперт, отправляющий свое заключение по каналам интернета, должен его электронно подписать. Однако в перечисленных ситуациях без электронной подписи можно пока обойтись, ограничившись применением более простого и привычного аппарата имен и паролей.
Жизненно необходима электронная подпись в случае, когда интернет становится основным каналом приема конкурсных заявок. Заявка будет юридически значимой, только если она электронно подписана конкурсантом как единое целое, и, кроме того, наличествуют электронные подписи, заверяющие отдельные входящие в заявку документы.
Документы, входящие в заявку, можно условно поделить на две категории: документы, подписываемые должностными лицами (руководителем, главным бухгалтером, экономистом, ответственным исполнителем и т. д.) организации конкурсанта, и документы (справки), подписываемые должностными лицами внешних организаций. Своих должностных лиц конкурсант еще может убедить освоить и применить электронную подпись, но что ему делать с внешними документами? Тем не менее, выход есть. Если внешняя организация по каким-либо причинам не может или не хочет электронно подписать входящий в заявку документ, конкурсанту придется снять с выданного этой организацией бумажного документа электронную копию и обратиться к услугам нотариуса, который заверит эту копию своей электронной подписью.
Российский закон об электронной цифровой подписи вступил в силу в 2002 году (№ 1-ФЗ от 10 января 2002 г.). Наряду с конкретизацией механизмов получения и использования подписи закон предусматривает развертывание в стране сети удостоверяющих центров. Удостоверяющий центр выдает владельцу электронной подписи сертификат, который удостоверяет, что подпись принадлежит конкретному лицу. Если пришедшее к вам письмо подписано неизвестной вам электронной подписью, то у вас есть возможность удостовериться, что отправитель письма является именно тем, за кого он себя выдает. Вы можете уточнить в удостоверяющем центре, действительно ли этому лицу был выдан приложенный к письму сертификат подписи и не отозван ли этот сертификат в настоящее время.
Далее надо выяснить, можно ли доверять удостоверяющему центру, выдавшему сертификат. Для этого служит общедоступный единый государственный реестр удостоверяющих центров общего пользования, где содержатся записи о всех удостоверяющих центрах страны. Такой реестр появился сравнительно недавно, летом 2006 года.
Однако говорить о реальном применение ЭЦП в сфере госзакупок, по-видимому, преждевременно, поскольку до сих пор не сдан в эксплуатацию корневой федеральный удостоверяющий центр — ключевое звено государственной инфраструктуры ЭЦП. Пока нет корневого центра, получатель подписанного ЭЦП письма может проверить подлинность приложенного сертификата лишь вручную, посредством утомительного и ненадежного просмотра записей в таблице государственного реестра. А это, разумеется, никуда не годится.
Кроме того следует иметь в виду, что на сайте Мининформсвязи России размещен текст проекта нового закона "Об электронной подписи". Министерство вскоре планирует внести его в Госдуму. Таким образом, нормативно-правовая ситуация в сфере электронной подписи выглядит пока несколько нестабильной.
4.13. Способы проведения конкурса
Рассмотренные выше программно-алгоритмические аспекты проведения электронных конкурсов государственных закупок играли, как правило, чисто техническую, вспомогательную роль. Их изложение опиралось на очевидное предположение о том, что базовые нормы действующего законодательства о госзакупках остаются неизменными, основное содержание конкурса при переходе к электронному документообороту не меняется.
К сожалению, некоторые разработчики систем поддержки электронных госзакупок позволяют себе отойти от форм конкурсов, предусмотренных российским законодательством. Частота появления подобных отклонений подсказывает, что в нормативно-правовых актах, регламентирующих электронные госзакупки, имеет смысл четко прописать: предписываемые законодательством способы конкурсных закупок при переходе к электронным отношениям не подвергаются ревизии. Точнее говоря, только законодатель вправе расширить круг допустимых видов конкурса с учетом вновь открывшихся возможностей информационных технологий, никакая самодеятельность в этой сфере со стороны разработчиков конкретных систем электронных госзакупок недопустима.
5. Электронные неудачи закона 94-ФЗ
5.1. Что принес закон поставщику
5.2. Что принес закон госзаказчику
5.3. Сроки электронных и бумажных процедур
5.4. О ком заботился законодатель?
5.5. Зачем столько сайтов?
5.6. Сайты-монополисты
5.7. Конкуренция заявок вместо конкуренции услуг
5.8. Пестрота программных решений
Роль Федерального закона Российской Федерации № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" в формировании правового базиса российских электронных госзакупок весьма неоднозначна.
С одной стороны, закон достаточно определенно высказывается в пользу включения в аппарат государственных закупок электронных процедур. Введены понятия официальных сайтов, жестко закреплена обязательность публикации в интернете извещений о конкурсах, конкурсной документации, протоколов работы конкурсной комиссии, сообщений об отмене конкурсов и т.п.
С другой стороны, легко заметить, что закон писался в спешке и многие аспекты электронных отношений между заказчиком и поставщиками остались непроработанными. Прежде всего, попытаемся проанализировать, что принес закон 94-ФЗ поставщику и заказчику.
5.1. Что принес закон поставщику
Основным достоинством закона 94-ФЗ в глазах поставщика является публикация в интернете конкурсной документации. В новых условиях поставщик сразу получает исчерпывающую информацию о конкурсе. Теперь исключена бытовавшая в прошлом нелепейшая ситуация, когда поставщику, прочитавшему лаконичное извещение о конкурсе, требовалось добраться до заказчика, получить (купить) у него документацию — и все это, возможно, лишь затем, чтобы убедиться в том, что данный конкурс ему неинтересен.
В то же время, если следовать логике положений закона, после принятия решения об участии в конкурсе поставщику все же имеет смысл съездить к заказчику за конкурсной документацией: только так он сможет обратить на себя внимание и в дальнейшем получать от заказчика сообщения о событиях конкурса. Правда, события конкурса отражаются теперь на официальном сайте, но чтобы следить за ними, поставщик должен систематически просматривать сайт конкурса, а это, похоже, несколько сложнее, чем разовая поездка к заказчику. От поездки за документацией закон мог бы легко избавить, предусмотрев электронную подписку на рассылку новостей конкурса, однако требование электронной рассылки в закон не вошло.
5.2. Что принес закон госзаказчику
Если посмотреть на закон глазами госзаказчика, то выясняется, что ему лишь прибавляются новые хлопоты. Заказчик обязан выполнять практически все те процедуры, которые он выполнял ранее при господстве "бумажных" технологий. Но теперь трудоемкость этих процедур, грубо говоря, удваивается: наряду с "бумажными" манипуляциями надо еще раз сделать по существу то же самое, но в электронном переложении. Причину такого удвоения трудоемкости найти несложно. Это — робость законодателя, осознавшего неизбежность привлечения интернета к госзакупкам и закрепившего такое привлечение, но не решившегося при этом отказаться от отживших свое "бумажных" отношений.
5.3. Сроки электронных и бумажных процедур
Попытки законодателя усидеть одновременно на двух стульях — бумажном и электронном — постоянно приводят к коллизиям. Все сроки "бумажных" процедур в законе сокращены до предела, а электронных — неоправданно растянуты. Например, закон систематически требует разместить на сайте сообщение о событиях конкурса в течение двух суток — огромный срок по меркам интернета, и, напротив, опубликовать это же сообщение в бумажном издании в течение пяти дней — абсолютно нереалистичная стремительность, особенно если речь идет о пересылке информации посредством не электронной, а обычной почты. В то же время возникает вопрос: для чего вообще торопить электронные процедуры, если их бумажные аналоги все равно растянут сроки проведения конкурса?
5.4. О ком заботился законодатель?
Текст закона не позволяет понять, о ком заботился законодатель, сохраняя бумажные отношения. Первое, что приходит в голову, — это забота о поставщике из некоего медвежьего угла, не имеющего выхода в интернет. Однако данная версия не находит подтверждения. В законе определены всего две процедуры, не имеющие параллельных "бумажных" аналогов. Это, во-первых, публикация на сайте разъяснений конкурсной документации, и, во-вторых, публикация на сайте сообщения о проведении запроса котировок. Эти процедуры наиболее востребованы именно поставщиками из медвежьих углов, которым трудно сориентироваться в нюансах конкурсной документации и которым не по плечу участвовать в более масштабных закупках. И почему-то именно здесь законодатель счел возможным отказаться от услуг "бумаги".
Еще одно возможное объяснение "бумажной" увлеченности законодателя — ориентация на гипотетического поставщика, имеющего выход в интернет, но не имеющего доступа к электронной почте. Действительно, практически нигде в тексте закона электронный адрес поставщика не фигурирует. Однако в одной из последних глав, где определяется механизм подачи жалобы на заказчика, адрес электронной почты поставщика включен в число обязательных атрибутов такой жалобы. Таким образом, и эта версия не проходит. (Любопытно, что согласно закону заказчик, проводящий открытый конкурс, обязан иметь собственный электронный адрес (статья 21, часть 4, пункт 2), но заказчик, проводящий запрос котировок, может и не иметь его (статья 43, пункт 1).)
5.5. Зачем столько сайтов?
Только желанием механически спроецировать бумажные отношения на электронную сферу можно объяснить весьма спорное решение о трех уровнях официальных госзакупочных сайтов: федеральном, региональном, муниципальном. Непонятно, кому и зачем может понадобиться столько сайтов? Если всю информацию о российских госзакупках разместить на одном сайте, в выигрыше окажутся все. Региональным и муниципальным властям не придется заботиться об оборудовании, программном обеспечении и поддержании в дееспособном состоянии собственных серверов. А российский поставщик сможет сразу увидеть полную картину российских госзакупок. Разумеется, единый общероссийский сайт может и должен показать поставщику любой интересующий его срез госзакупочной информации: не только региональный или муниципальный, но и, скажем, тематический (например, все объявленные в настоящее время в стране или в группе регионов конкурсы на поставки офисного оборудования).
5.6. Сайты-монополисты
На первый взгляд может показаться, что многочисленные официальные сайты будут конкурировать друг с другом, постоянно совершенствую электронные формы обслуживания. К сожалению, надеяться на это не приходится. Здесь кроется еще одно противоречие. Несомненно, закон 94-ФЗ служит утверждению в важном секторе отечественной экономики рыночных отношений, поддерживает соревнование поставщиков за получение государственного заказа. И в то же время тот же самый закон зачем-то порождает несколько тысяч монополистов — официальных сайтов, каждому из которых отдается в безраздельное владение единственный официальный интернет-канал, связывающий госзаказчиков конкретного муниципалитета, или субъекта федерации, или федеральных учреждений с участниками размещения государственного заказа.
Каких только упреков не доводилось слышать в адрес печатных изданий ("Конкурсные торги", "Московские торги" и т.д.), публикующих извещения о конкурсах госзакупок! Все, кажется, согласны в том, что подавляющее большинство имеющихся у этих изданий недостатков обусловлено именно их монопольным положением в сфере официальной публикации госзакупочной информации. Как можно было, имея за плечами многолетний печальный опыт "бумажных" изданий-монополистов, вновь "наступить на те же грабли", закрепив в законе единственность официального сайта для каждого госзаказчика?!
5.7. Конкуренция заявок вместо конкуренции услуг
Могут возразить, что этот опыт наконец учтен и правительство сделало правильные выводы. Одним из первых шагов к применению положений закона 94-ФЗ стал объявленный 7 ноября 2005 г. Минэкономразвития России конкурс на поставку "услуг по сбору информации, подготовке к печати, производству и распространению официального печатного издания в области государственных закупок для публикации сведений, предусмотренных законом № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.". Иначе говоря, "Конкурсные торги" соревновались с другими возможными издателями за свое право публикации извещений о конкурсах. (В этом конкурсе "Конкурсные торги" одержали победу и остались официальным изданием.) Надо полагать, что сходный конкурентный механизм будет применяться при выборе организации, ведущей официальный сайт.
Но насколько эффективна и уместна такая конкуренция? Как, например, при проведении конкурса учесть безусловный козырь "Конкурсных торгов", которые много лет как-никак справлялись со своими обязанностями? Как соотнести этот козырь с вероятными ослепительными предложениями конкурентов, о реальных возможностях и намерениях которых конкурсной комиссии, скорее всего, ничего не будет известно? Как избежать "чемоданного" настроения публикатора (издателя или владельца официального сайта), резонно опасающегося, что в следующий раз при проведении очередного конкурса на право публикации симпатии заказчика неожиданно переменятся? Публикатор оказывается в положении Шахеризады, будучи вынужденным постоянно от конкурса к конкурсу доказывать свое соответствие требованиям закона и заказчика. Конкурс заявок способен даже привести к обратному эффекту — к "антиконкуренции", поскольку публикатор, возможно, будет сдерживать свои усилия по улучшению издания или сайта, опасаясь того, что высокое качество его услуг отпугнет других желающих участвовать в конкурсе, и ему придется вдобавок мобилизовывать себе фиктивного конкурента, чтобы конкурс формально признали действительным.
В то же время организовать эффективную конкурентную среду совсем несложно. Достаточно было разрешить сосуществование нескольких официальных сайтов (изданий) и предоставить госзаказчику и участнику размещения заказа право выбора одного из них, в наибольшей степени отвечающего его потребностям. Если уж законодатель так бестрепетно отказался от единого общероссийского сайта госзакупок, то появление нескольких реально конкурирующих сайтов, казалось бы, не должно его смутить. Тогда бы действительно заработали классические рыночные механизмы, началось соревнование действующих сайтов, а не конкурсных заявок. Такая не бумажная, а реальная конкуренция, разумеется, несопоставимо более убедительна и результативна. Однако, к сожалению, реальное соревнование сайтов остается несбыточной мечтой, поскольку в законе 94-ФЗ жестко закреплено монопольное положение официально сайта.
5.8. Пестрота программных решений
Закон постоянно подчеркивает полную самостоятельность, и даже обособленность отдельных участников госзакупок. Характерный пример — статья 41, часть 5: "заказчиком обеспечивается надежность программного обеспечения, используемого для проведения открытого аукциона в электронной форме". Вместо того чтобы поручить проведение всех электронных аукционов единому официальному общероссийскому сайту, закон призывает заниматься проблемами программного обеспечения даже не персонал региональных или муниципальных сайтов, а непосредственно госзаказчика. Ничего кроме разобщенности и неразберихи такое решение не принесет. К пестроте бесчисленных региональных и муниципальных сайтов добавляется еще и многообразие программных решений электронного аукциона, выбранных отдельными госзаказчиками.
* * *
Список электронных недоразумений, содержащихся в тексте закона 94-ФЗ, можно продолжать достаточно долго. Надо полагать, какая-то часть из них будет впоследствии разрешена посредством подзаконных актов. Однако без внесения радикальных поправок непосредственно в текст закона, видимо, даже в ближайшее время обойтись не удастся.
6. Сервер goszakupki.ru
6.1. Страницы сервера
6.2. Подготовка и сопровождение конкурса
6.3. Практические результаты
Дальнейшее изложение посвящено программной реализации одной из действующих систем электронных государственных закупок [6]. Система охватывает период от подготовки заказчиком извещения о конкурсе и конкурсной документации до момента публикации информации о результатах конкурса.
Как уже упоминалось, работы по созданию российской системы электронных государственных закупок начались в 2001 г. по заданию Министерства промышленности, науки и технологий РФ. Здесь мы кратко остановимся на результатах, полученных в рамках этих работ в ИПМ им.М.В.Келдыша РАН.
6.1. Страницы сервера
Прежде всего был приобретен домен второго уровня goszakupki.ru, где был открыт сервер государственных закупок. Структура информации, размещенной на сервере, достаточно традиционна.
На головной странице (home page) представлен список открытых конкурсов государственных закупок.
Если посетителя сервера заинтересовал какой-либо конкурс, он указывает на соответствующую строчку таблицы и перед ним открывается окно с основными параметрами конкурса (рис. 3) и конкурсной документацией.
Рис. 3. Фрагмент таблицы параметров конкурса
Конкурсные документы представлены в форме обычных web-страниц, а также в формате редактора MS Word, что позволяет непосредственно использовать их при подготовке конкурсной заявки.
Если более подробное знакомство с материалами конкурса показало, что конкурс и в дальнейшем будет представлять интерес для посетителя сервера, посетитель имеет возможность подписаться на новости конкурса. Подписка позволяет регулярно получать по электронной почте новости, которые включают, в частности, извещения об изменениях конкурсной документации, разъяснения конкурсной документации, а также результаты конкурса и другие протоколы заседаний конкурсной комиссии.
Помимо списка конкурсов, на страницах сервера размещены основные нормативно-правовые акты, регулирующие государственные закупки, коллекция ссылок на российские сайты со смежной тематикой и др.
Обслуживанием государственных заказчиков занимается страница "Подготовка конкурса". О ней речь пойдет в следующем разделе.
6.2. Подготовка и сопровождение конкурса
Состав системы goszakupki.ru во многом был предопределен неясностью ситуации с электронной цифровой подписью (см. разд. 4.12). Электронная подпись — один из ключевых атрибутов электронного документооборота. Отношения между сервером госзакупок и госзаказчиком еще удается более или менее аккуратно выстроить без электронной подписи, но неподписанная электронная конкурсная заявка поставщика разрушает всю юридическую конструкцию конкурса. Поэтому в реализацию системы не вошли алгоритмы приема и обработки конкурсных заявок.
Тем не менее, система охватывает достаточно весомую часть конкурсных процедур и способна принести реальную отдачу. Системой поддерживаются, в частности,
• подготовка и публикация на сервере извещения о конкурсе и конкурсной документации,
• публикация разъяснений конкурсной документации,
• внесение изменений в основные параметры конкурса и в конкурсную документацию,
• публикация комментариев к внесенным изменениям,
• публикация итогов прошедшего конкурса,
• подписка на новости конкурса.
Рассмотрим подробнее, как строятся отношения между системой и госзаказчиком. Из-за известной слабости аппарата электронной цифровой подписи первое официальное письмо, которое госзаказчик направляет в ИПМ им.М.В.Келдыша РАН, готовится на бумаге, на бланке госучреждения с печатью. В письме госзаказчик просит зарегистрировать его для работы на сервере госзакупок. В ответ на письмо госзаказчику сообщаются выделенные ему реквизиты доступа на сервер, и с этого момента все отношения системы с госзаказчиком переходят в электронную сферу.
С головной страницы goszakupki.ru организатор конкурса переходит к странице "Подготовка конкурса", предъявляет свои реквизиты доступа и в результате попадает в среду редактора конкурсов. Редактор выводит на экран список конкурсов, ранее созданных организатором. Организатор указывает конкурс, с которым он сейчас собирается работать, или создает новый конкурс. В обоих случаях он попадает в среду подготовки и обслуживания конкурса.
Среда подготовки конкурса позволяет задать основные параметры конкурса, которые впоследствии увидит поставщик (см. рис. 3), и документы, входящие в конкурсную документацию.
Рис. 4. Редактор конкурсов. Форма "Организатор"
Для задания параметров конкурса служит ряд форм. Первая из этих форм — "Организатор" (рис. 4). Здесь указываются реквизиты организатора конкурса. Первоначально поля формы "Организатор" автоматически заполняются системой на основе информации, содержавшейся в письме с просьбой о регистрации. Однако организатор конкурса вправе скорректировать любое из этих полей.
Основных параметров конкурса около сорока, они располагаются на семи экранных формах. Рассмотрим в качестве примера еще одну из них — форму "Заявки", где указываются сведения, касающиеся подачи конкурсных заявок.
В первый блок этой формы заносятся требования к обеспечению конкурсной заявки. Допустимы три способа указания обеспечения: абсолютная величина обеспечения в рублях, величина в процентах от суммы заявки и "обеспечение не требуется".
Далее следуют указания о порядке подачи конкурсных заявок и три блока:
• место приема и время окончания приема заявок,
• место и время вскрытия заявок,
• часовой пояс приема и вскрытия.
Когда организатор конкурса вводит конкретные значения даты и времени, система проверяет, не противоречат ли эти значения друг другу. Если выявляется, например, что вскрытие заявок планируется провести до момента окончания их приема, на экран выдается соответствующее диагностическое сообщение.
Сходным образом заполняются конкретными значениями и остальные экранные формы основных параметров конкурса. Помимо основных параметров, организатору конкурса предстоит указать файлы, содержащие тексты конкурсной документации. Предполагается, что эти тексты готовятся в редакторе MS Word. Для задания файлов документации служит форма "Документация".
Первоначально форма "Документация" пуста. С помощью кнопки "Добавить" организатор конкурса может включить в таблицу формы произвольное число документов. Каждому документу следует присвоить имя, под которым он будет фигурировать на головной странице конкурса, и назначить файл. Имя документа непосредственно вводится в верхнее поле элемента таблицы, а для назначения файла надо нажать кнопку "Обзор...", расположенную в нижнем поле.
Введенные в экранные формы значения основных параметров и заданные файлы конкурсной документации организатор конкурса может передать на сервер. Для этого служит соответствующая команда в меню "Конкурс".
Вся информация о готовящемся конкурсе до определенного момента не видна никому кроме заполняющего экранные формы организатора конкурса. Только когда все сведения о готовящемся конкурсе проверены и переданы на сервер, организатор выполняет команду "Публиковать", и данные о новом конкурсе попадают в список конкурсов на головной странице, который видит каждый посетитель сервера. Если заданы не все обязательные параметры конкурса или при задании каких-либо параметров допущены ошибки, публикация блокируется и выдается диагностическое сообщение.
После публикации конкурса организатор вправе изменить какие-либо основные параметры и/или файлы конкурсной документации. Изменения вносятся в той же самой среде редактора конкурсов, где готовилась первоначальная публикация. Завершив внесение изменений, организатор конкурса вновь выполняет команду "Публиковать", и измененная информация о конкурсе становится видна посетителям сервера.
Сервер ведет и публикует в разделе "Новости" протокол изменений, где фиксируются все изменения основных параметров и/или файлов, выполненные после публикации конкурса. Организатор конкурса имеет возможность дополнить составленный сервером протокол изменений своими комментариями — для этого служит экранная форма "Новости". Опубликованный протокол изменений доступен любому посетителю сервера. Раздел "Новости" служит также для публикации разъяснений конкурсной документации.
Когда конкурс подходит к концу, организатор публикует на сайте конкурса информацию о его результатах. Результаты конкурса обычно оформляются как новый документ, пополняющий таблицу документов конкурса. В раздел "Новости" при этом заносится соответствующий комментарий.
Каждый посетитель сайта goszakupki.ru может непосредственно познакомиться с возможностями среды организатора конкурса, обратившись к имитатору редактора конкурсов.
6.3. Практические результаты
Система электронных госзакупок успешно функционирует уже несколько лет. В июле 2002 г. с ее помощью был проведен первый реальный конкурс: закупка компьютерной техники администрацией г. Серпухова. За прошедшие годы обслужена большая серия конкурсов закупок товаров или услуг, их общая сумма превысила десять миллиардов рублей. В феврале 2006 г. сайт goszakupki.ru ежедневно посещали в среднем более 800 человек.
Заключение
Как сложится дальнейшая судьба российских электронных госзакупок? Чрезвычайно досадно, что вступивший в силу 1 января 2006 г. Федеральный закон Российской Федерации № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" в своей электронной части написан достаточно небрежно. В частности, в нем нормативно закреплены двойная (электронная и бумажная) работа госзаказчика, затянутые сроки конкурсных процедур, ориентированные на бумажный документооборот, отсутствие сводного общероссийского официального сайта госзакупок и др. (см. разд. 4.14).
В то же время, видны и некоторые основания для оптимизма. Благодаря закону 94-ФЗ значительный сектор российских государственных закупок решительно переместился в интернет. Летом 2006 года наконец заработал единый государственный реестр удостоверяющих центров общего пользования, что позволяет перевести электронный документооборот в госзакупках на систематическое применение электронной подписи.
Таким образом, положение в нормативно-правовой сфере выглядит не так уж безрадостно: электронные отношения постепенно пробивают себе дорогу. А с появлением четкой законодательной поддержки преимущества электронных торгов станут неоспоримыми, и свершится долгожданный массовый переход российских государственных закупок в электронную сферу.
Литература
| [1] |
Нестерович Н.В., Смирнов В.И. Конкурсные торги на закупку продукции для государственных нужд. — М.: Инфра-М, 2000. — 360 с.
|
| [2] |
Становление рыночной системы государственных закупок в России / В.И.Смирнов, Н.В.Нестерович, Е.Ю.Гончаров и др. — Казань: НПО "БизнесИнфоСервис", 2000. — 320 с.
|
| [3] |
Организация и проведение конкурсов на закупку продукции для федеральных государственных нужд / Под ред. В.И.Смирнова, Н.В.Нестеровича. —
|
| [4] |
Кузнецов К.В. Настольная книга поставщика и закупщика: торги, конкурсы, тендеры. — М.: Альпина Паблишер, 2003. — 339 с.
|
| [5] |
Ермаков А.В., Хухлаев Е.В. Электронная цифровая подпись в системе госзакупок. // Открытые системы,
|
| [6] |
Горбунов-Посадов М.М. Электронные государственные закупки в России. // Информационные технологии и вычислительные системы. — 2003. —
|
